چشم انداز پارلمان شهري
محمد توسلی
در آستانه برگزاري انتخابات پنجمين دوره شوراهاي شهر و
روستا، نگاهي به آرمانها و تلاشهاي صورت گرفته بعد از انقلاب و سير تحول واقعي
ایده شوراها بعد از سال 1377 و مروري بر تجربه چهار دوره شوراها و دستاوردهاي آنها
مي تواند راه دشورا چشم انداز تحقق پارلمان شهري را براي همه مسئولان به ويژه
منتخبين شوراها هموارتر سازد.
در جايگاه مديريت شهري، از همان اسفند سال 1357، در
راستاي آرمانهاي تاريخي ملت ایران؛ از انقلاب مشروطه " انجمن بلديه"، در
نهضت ملي ايراني، برنامه زنده ياد دكتر محمد مصدق براي حاكميت مردم در اداره شهرها
و بويژه مطالبات مردمي در انقلاب اسلامي 57 و سرنگوني نظام مديريت از بالاي
استبداد سلطنتي و همچنين با عنايت به تجربه مديريت شهري دركشورهاي توسعه يافته؛ از
همان اسفند ماه سال 1357 اين مهم در اولويت برنامههاي مديريت شهرداري تهران قرار
گرفت تا زمینه های تدوين قانون شوراها و اصلاح ساختاري تقسیمات شهر تهران براي تشكيل پارلمان شهري و مديريت واحد شهري و
مشاركت واقعي مردم در اداره شهرها فراهم شود.
براي اين منظور هم به لحاظ نظري گروهاي كارشناسي براي
تدوين قانون شوراها تشكيل شد كه با سیر اداري لازم نهايتا در دولت موقت با پيگيري
مجدانه زنده ياد مهندس بازرگان به تصويب شوراي انقلاب رسيد و هم با مطالعه علمي، تقسیمات
جديد شهري تدوين شد تا نمايندگان منتخب مردم از سطح محلات و مناطق شهري بتوانند در
پارلمان شهري حضور داشته باشند كه جزييات آن قبلاً در گزارشهاي تفصيلي ارائه شده
است.
اين مطالبات تاريخي در فضاي جامعه آن روز بويژه در سخنان
آيتالله طالقاني نيز انعكاس وسيعي داشت و در مرحله بعد اين مطالبات در اصول قانون اساسي به ويژه در
اصول ششم و هفتم و پنجاه و ششم و بطور مشخص در فصل هفتم (شوراها) اصول يكصدم الي
يكصد و ششم تبلور پيدا كرد.
اما، با دریغ و افسوس فراوان به خاطر زمینههاي فرهنگ
استبدادي، جنگ قدرت و زبانه كشيدن خشونت در اوايل دهه شصت عملاً بار ديگر نگاه
مديريت از بالا جايگزين مديريت از پايين شد و مطالبه تاريخي حاكميت مردم بر سرنوشت
خود از جمله در مديريت شهري به دست فراموشي سپرده شد. در چنين فضايي قانون شوراهاي
مصوب شوراي انقلاب در مجالس شورای اسلامي به تدريج تعديل شد بطوري كه در آخرين
ويرايش در مجلس پنجم عملاً اختياري براي شوراي شهر باقي نماند.
به رغم ناكارآمدي و نواقص قانون مصوب شوراها، بعد از
دوم خرداد سال 1376 آقاي سيد محمد خاتمي رئيس جمهور منتخب مردم در راستای برنامه
توسعه سياسي و احياي حقوق اساسي ملت در قانون اساسي، در سال 1377 نسبت به اجراي
قانون شوراها همت گماشت و اين گام بلند را براي زمينهسازي یادگیری و طي شدن سیر تحول
شوراها را در چهار دوره گذشته فراهم ساخت.
عملكرد چهار دوره شوراهاي شهر و روستا را بهرغم كاستيها
و ضعفهاي فراوان، بايستي مثبت ارزيابي كرد زيرا عموم مردم، اعضاي شوراها و
مسئولان كشور به ويژه مجريان قانون، به تدريج در 19 سال گذشته در فرايند عمل، با
مشكلات قانون شوراها و ناكارآمدي مديريت شهري و پيامدهاي سهمگين آن در كيفيت زندگي
شهروندان به ويژه كلانشهر تهران آشنا شدهاند و براي رفع مشكلات به برنامهريزي
پرداختهاند.
شايد حادثه پلاسكو در ديماه سال گذشته نقطه عطفي در اين
فرآيند يادگيري قابل اشاره باشد. زيرا شهروندان كلانشهر تهران " ايمني و
آرامش" و" زيست سلامت" خود را در معرض مخاطره جدي احساس كردند. همه
مسئولان شهري و كشوري و نمايندگان مجلس در اين امر مهم مداخله و اظهارنظر كردند
اما هيچ نهادي در اين حادثه مهم قبول
مسئوليت نكرد.
جمعبندي نظرات كارشناسي در حادثه پلاسكو به وضوح نشان
داد كه مديريت كلانشهر تهران با مشكلات ساختاري جدي روبروست، نه شوراي شهر در
جايگاه طبيعي خود قرار دارد كه بتواند در مقابل شهروندان پاسخگو باشد و نه مديريت
اقتدارگراي شهرداري تهران در مقابل شوراي شهر و شهروندان پاسخگوست و نه نهادهاي
خدماتي شهري زيرمجموعه دولت با ابهامات قانوني موجود مي توانند پاسخگوي شهروندان
باشند.
اما حادثه
پلاسكو نقش تلنگر آگاهي بخشي در جامعه ايفا كرد و وجدان عمومي جامعه به اين جمعبندي
رسيد كه مشكل فقط "پلاسكو" نيست بلكه همزمان هزاران پلاسكو؛ محيط زيست،
ايمني، آرامش و سلامت شهروندان را در معرض مخاطره قرار ميدهد و ضرورتاً ساختار
مديريت شهري بايستي اصلاح شود.[1]
تجربه بشري
مروري بر ساختار مديريت كشورهاي مختلف جهان
نشان ميدهد كه نه تنها كشورهاي توسعه يافته بلكه كشورهاي در حال توسعه هم ساختار
مديريت كشورشان را به نحوي اصلاح كردهاند كه امر مديريت روستاها و شهرها در قالب "
حكمرانی محلي" (Local Government)
از حكومت مرکزی جدا شده و تامين عموم خدمات مورد نياز مردم به دست خود مردم سپرده
شده است و دولت مركزي علاوه بر سياستگذاري
و نظارت عمومي صرفاً دغدغه مسائل ملي كشور را بر عهده دارد. به اين ترتيب با
سپردن خدمات مورد نياز مردم به دست خود مردم تشكيلات دولت مركزي كوچك و ساده شده و
هزينههاي عمومي جامعه بطور قابل ملاحظهاي كاهش پيدا كرده و امكانات موجود صرف
تامين نيازهاي ضروري و مبرم جامعه ميشود. نمونه چنين ساختاري را از دو قرن قبل در
ساختار مديريت کشور انگليس ميتوان به وضوح ملاحظه كرد. اين تجربه مديريتي همزمان
به كشورهاي مشتركالمنافع چون هندوستان نيز منتقل شده و چنين ساختار تقسيم وظايف
بين مديريت روستاها و شهرها و دولت مركزي در آن کشور نيز بطور طبيعي مورد عمل قرار
گرفته است. كشورهاي اروپايي چون فرانسه و آلمان و شهرهاي آمريكا نيز از اين تقسيم
وظايف و سپردن كارها به دست خود مردم براي بالا بردن كيفيت زندگي مردم و كاهش
هزينههاي عمومي جامعه بهره بردهاند. سالهاست در كشور همسايه ما تركيه يا كشور
مالزي با استفاده از تجربه بشري چنين الگوي ساختاري را براي مديريت كشورشان مورد
استفاده قرار دادهاند و با سپردن خدمات محلي به دست خود مردم، زمينههاي پيشرفت
و توسعه كشورشان را فراهم ساختهاند. نظر به اينكه دسترسي به اين اطلاعات از طريق جستجو
در فضاي مجازي، امروز براي همه شهروندان و كارشناسان علاقمند فراهم است از ذكر
جزييات در اينجا خودداري ميشود تا بيشتر به راهكارهاي لازم براي تحول در ساختار
مديريت شهري كشور خودمان پرداخته شود.
لايحه جديد مديريت شهري
با توجه به ساختار معیوب مديريت شهري
در ايران كه در عموم شهرهاي ايران بويژه كلانشهرها مشهود است و در حادثه"پلاسكو"
كلانشهر تهران بروز عيني پيدا كرد و دستاوردهاي چالشهاي پيش رو در چهار دوره
شوراهای شهری، خوشبختانه وزارت كشور دولت يازدهم كه مسئوليت مستقيم مديريت بحران
مديريت شهري و اصلاح آن را برعهده دارد با تقديم " پيش نويس لايحه مديريت
شهري" در شهريور سال 1393به هيأت دولت گام بلندي در اين راستا برداشته است و
دولت جهت بررسي كارشناسي لايحه مذكور را به "كميسيون خاص
امور كلانشهر تهران و ساير كلانشهرها" ارجاع كرد. در اين فاصله ضمن
كار كارشناسي گسترده روي این لايحه، براي همانديشي با مديران مرتبط و كارشناسان
ذيربط تاكنون دو همايش بصورت كنفرانس برگزار شده است و حاصل مطالعات انجام شده در
دومين " كنفرانس جامعه مديريت شهري ايران" در اسفند ماه سال گذشته
برگزار شد كه همان موقع اخبار آن در رسانهها منعكس گرديد[2]. اينك
بايستي در انتظار اقدامات بعدي براي ويرايش نهايي لايحه و طی مراحل تصویب آن در
مجلس شوراي اسلامي و ابلاغ آن به دولت بود.
ساختار كنفرانس
آنچه در گزارش همانديشي لايحه مديريت
شهري به دومين كنفرانس جامعه مديريت شهري ايران جلب توجه ميكند علاوه بر چهره های
كارشناسي و اعضاي هيئت علمي دانشگاهها؛ حضور مديران ارشد شهرداري تهران و برخي
ديگر از كلانشهرها، اعضاي شوراي شهر تهران، مديران وزارت كشور و برخي از
وزارتخانه ها و نمايندگان مجلس شوراي اسلامي و ... است. همكاري دولت و مجلس و
مديران و كارشناسان مديريت شهري براي پاسخ به اين چالش جدي در مديريت شهري؛ چشم
انداز اميد بخشي را براي فائق آمدن بر دشواريهاي روند اين مطالعات و تدوين
نهايي قانون نشان ميدهد. البته همزمان از دولت، مجلس و شوراهاي شهري منتخب اين انتظار
جدي وجود دارد كه با عزم راسخ براي نهايي كردن اين لايحه تلاشهاي لازم را معمول
دارند.
اهداف لايحه مديريت شهري
در راستاي سياستهاي تمرکززدایی و كوچك
كردن دولت و واگذاري هرچه بيشتر اداره امور شهرها به مردم، لايحه مديريت شهري براي
تحقق مدیریت واحد و يكپارچه شهري؛ در دست مطالعه و بررسي است. در اين لايحه به جز
امور "قضايي، دفاعي و امنيتي" كليه حوزههاي فرهنگي، اجتماعي، فني و
عمراني، شهرسازي، خدمات شهري، محيطزيست و اقتصاد شهري در اختيار مديريت شهري
قرار ميگيرد. پيامد چنين اصلاح و تحول ساختاري در مديريت شهري، جلب مشاركت واقعي
مردم در اداره شهرها، تامين حقوق شهروندي، ارتقاء كيفيت زندگي، تامين محيط زيست
سالم، كاهش هزينههاي عمومي و ... و توسعه همه جانبه و پايدار شهري امكان پذير
خواهد شد.
به رغم اهداف بلند و راهبردي كه در اين
لايحه پيشبيني شده است كه با اصول قانون اساسي و مطالبات تاريخي ملت ايران و
تجربه بشري، كه به اختصار به آنها اشاره شد، هماهنگ است؛ اما برنامهريزي واقع بینانهای براي
انتقال از وضع موجود به وضع مطلوب كار بسيار دشواري است كه همكاري همه جانبه دولت
و مجلس و شوراهاي شهري و استفاده از كارشناسان امكان پذير خواهد بود.
مشكلات لايحه مديريت شهري
موانع و پيچيدگي چنين فرايندي در
بسياري از مواد ارائه شده در لايحه مديريت شهري كاملاً برجسته است كه در فرصت ديگري ميتوان به آنها
پرداخت. بطور خلاصه مشكل اساسي در اين لايحه از یک سو مربوط به این واقعيت است كه
در حال حاضر نه شوراي شهر به لحاظ ساختاري و اختيارات لازم در جايگاه واقعی انجام
وظايف شوراي شهر يعني سياستگذار، برنامهريزي و نظارت بر برنامههاست و نه ساختار
اقتدارگراي شهرداريها چنين فرصتي را براي
شوراهاي شهري فراهم ميسازد كه بتوانند در جایگاه طبیعی خود عمل کنند تا شهرداریها
صرفا در جايگاه مجري مصوبات شوراي شهر باشند. بر این اساس عملاً در چهار دوره
شوراهاي گذشته كم و بيش شوراها در اختيار مديريت شهرداريها بودهاند و كمتر
تاثيرگذار در برنامهريزيها، انتخاب پروژهها و خدمات شهري بودهاند. در چنين
شرايط اجتماعي و سابقه مناسبات بين شوراي شهر و شهرداريها، بر خلاف اهداف متعالي
مطرح شده در لايحه عملاً در مفاد مواد قانوني ارائه شده نه تنها شوراي شهر در
جايگاه اتاق فكر و تصميمگيري قرار نگرفته است بلكه ساز و كار تقويت ساختار
اقتدارگراي شهرداريها بيش از گذشته فراهم شده است.
شوراي شهر براي انجام وظايف خود در
مديريت واحد شهري، که تمامي خدمات مورد نياز مردم را شامل ميشود، از يك سو این
خدمات بايستي در سطح شوراهاي محلات، ناحيهاي و مناطق شهر تفكيك شده باشد و از
سوی دیگر اعضاي شوراي كلانشهر ارتباط انتخابی مستقيم با شوراي مناطق، نواحي و
محلات داشته باشند تا بتوانند معرف و نمایندگی واقعی مطالبات همه شهروندان شهر باشند
که این موارد در لایحه دیده نشده است. بعلاوه اگر قرار است اعضاي شوراي شهر كه
براي چهار سال انتخاب ميشوند به وظايف سياستگذاري و برنامهريزي و نظارت خود عمل
كنند نياز به واحدهاي تخصصي مطالعاتي دارند كه در حال حاضر اين واحدهاي تخصصي در
اختيار شهرداريهاست. از اين رو ساختار سازماني شوراهاي شهر و شهرداريها، بايستي
به نحوي متحول شود كه شوراي شهر در جايگاه طبيعي خود يعني سياستگذاري، برنامهريزي
و نظارت قرار گيرد و شهرداري فقط در جايگاه مجری مصوبات شوراي شهر عمل نمايد تا شورای
شهر بتواند مسئولیت پاسخگویی به شهروندان را بر عهده داشته باشد.
در شرايطي كه ساز و كار قانوني تحول در
ساختار سازماني شوراهاي شهري و شهرداريها فراهم نشده و عملاً شوراهاي شهري در
جايگاه طبعي خود قرار ندارند، طرح انتخاب شهرداران شهر های بالاي دويست هزار نفر جمعيت مستقيماً از سوي
مردم عملاً اختیارات شوراهاي شهري ضعيفتر شده و ساختار اقتدارگرايي مديريت شهري
تقويت خواهد شد و اهداف مطرح شده در لايحه مديريت شهري و جلب مشاركت مردم در اداره
شهرها محقق نخواهد شد.
با توجه به مواردي كه به اختصار اشاره
شد توصيه ميشود با مرور تجربه ساير كشورهايي كه موفق به اجراي برنامه كوچك سازي
دولت و سپردن كار مردم به دست مردم در پارلمان شهري و حکمرانی هاي محلي شدهاند
نسبت به اصلاح و تكميل لايحه مديريت شهري اقدام نمايند تا زمينههاي لازم براي
تحقق اهداف لايحه مديريت شهري فراهم شود.
منبع: ماهنامه چراغ روشن –
شماره اول اردیبهشت 96
[1] براي تفصيل گزارش حادثه پلاسكو به يادداشت راقم اين سطور در روزنامه شرق 19
بهمن 1395 با عنوان" راهكارهايي براي پيشگيري از حادثه پلاسكو" و همچنين
به یادداشت مذکور در فصل نامه جامعه مهندسان مشاور ايران، زمستان 1395، با عنوان
" ريزش ساختمان پلاسكو ضرورت آسيب شناسي و اصلاح ساختار مديريت شهري " مراجعه
شد.
No comments:
Post a Comment