راهکارهایی برای پیشگیری از حادثه پلاسكو

راهکارهایی برای پیشگیری از حادثه پلاسكو

محمد توسلی

حادثه ريزش ساختمان پلاسكو روز پنجشنبه 30 ديماه 1395 بعد از درگذشت آیت الله  هاشمي رفسنجاني و مراسم تشييع جنازه مردمی و گسترده روز سه شنبه  21 ديماه 1395 آن مرحوم، مهمترين رخداد كشور بود و عنوان اصلي همه رسانه­­هاي رسمي و مجازي داخلي و خارجي را به خود اختصاص داد و به رغم گذشت روزهای متمادی به خاطر اين حادثه دردناك و تلخ از التهاب و فضاي احساسي و همدردي عمومي جامعه كاسته نشده است. عمليات آوار برداري روز جمعه 8/11/95 پايان يافت. بخشي از واكنش­ها؛ اظهار تأسف و همدردي با خانواده های آتش­نشانان است كه به رغم محدوديت امكانات و ضعف مديريت با فداكاري و ايثار جان به وظيفه خود عمل كرده­اند. همه مقامات مسئول كشور به خانواده­هاي آتش­نشانان قرباني اين حادثه تسليت گفتند و با بازديد از محل حادثه به موضوع نحوه مديريت بحران به وجود آمده رسيدگي كردند و براي جبران خسارات وارده حدود 560 واحد تجاري و چهارهزار كاركنانی که شغل خود را از دست داده اند تعهداتی مطرح نمودند. رئيس جمهور محترم پس از بازديد از محل و ابراز تأسف و اندوه فراوان به خاطر اين حادثه تلخ و آسيب دیدن تعدادي از مردم و آتش­نشانان پر شهامت اظهار داشتند: " بايد برنامه­­ريزي انجام بگيرد تا اين حوادث كمتر اتفاق بيفتد" و دولت يك روز را عزاي عمومي اعلام كرد.

 شهردار تهران، اعضاي شوراي شهر و هيئت مديره واحدهاي صنفي و كسبه ساختمان­ پلاسكو و همچنين بنياد مستضعفان مالك كنوني ساختمان در رسانه­ها در خصوص علل اين حادثه و اقدامات صورت گرفته و انتظارات و برنامه­هاي آينده اظهار نظرهاي متفاوتي مطرح نموده اند ،‌ اما تاكنون هيچ شخص و يا نهادي مسئوليت اين حادثه غمبار و سنگين اجتماعي را بر عهده نگرفته است.

از سوی ديگر رسانه­ها،‌ حقوق­دانان و مديريت شهر تهران و برخي از اعضاي شوراي شهر ضمن ارائه اخبار لحظه به لحظه رخدادهاي اين حادثه، نظرهایي نيز ابراز داشته­اند كه به اختصار به برخي از آنها و همچنین اقدامات اعلام شده، اشاره مي­شود:

* شهرداري تهران، مطابق بند 14 از ماده 55  قانون شهرداری ها، مسئول مستقيم اين حادثه است. زيرا به رغم ارسال اخطارهای مکرر به هيئت مديره ساختمان و مالك آن و اطلاع رساني به وزارت كار و امور اجتماعي به وظيفه قانوني خود، در خصوص تامین ایمنی شهروندان، عمل نكرده است.

* اعضاي شوراي شهر تهران كه مطابق قانون از سوي شهروندان مسئوليت نظارت بر عملكرد مديريت شهرداری را بر عهده دارند، نتوانسته­اند به موقع به وظيفه خود عمل كنند.

* مالك ساختمان،‌ بنياد مستضعفان به رغم دريافت اخطارهاي مكرر از سوي شهرداري تهران و پيگيريهاي هيئت مديره و واحدهاي صنفي ساختمان پلاسكو به وظيفه خود عمل نكرده است.

* سازمان آتش نشاني از مديريت، اعتبارات و تجهيزات لازم براي انجام وظايف خود در اين گونه شرايط بحراني برخوردار نبوده است، اما آتش نشانان با فداکاری به وظیفه خود عمل کرده اند

* بازرسي وزارت كار و امور اجتماعي كه در جريان اخطارهاي شهرداري تهران بوده چرا به موقع پاساژ پلاسكو را پلمپ نكرده است؟

* برخی اعضاي شوراي شهر: " پلاسکو در آتش  بی خردی سوخت"،  براي روشن شدن مقصر يا مقصران كميته حقيقت ياب تشكيل شود و در خصوص سوء استفاده از جان فشاني آتش­نشانها رسيدگي شود.

* مقصر خود شهروندان هستند كه افراد متخصص و ذيصلاح را براي مديريت شوراي شهر انتخاب نكرده­اند.

* اگر مديريت شهر تهران توان مديريت بحران در خصوص  يك حادثه آتش سوزی و فروریختن ساختمان پلاسكو را ندارد؛ با وجود ساختمانهاي بي شماري مشابه پلاسكو در شهر و در شرايط احتمالي زلزله چگونه عمل خواهد كرد و چه بر سر شهروندان خواهد آمد؟

* نماينده مردم تهران در مجلس: "ريزش ساختمان پلاسكو حكايت از نقص سيستم ما در حوزه مديريت شهري است مجلس آمادگي رفع اساسي اين مشكل را با وضع قوانين محكم دارد".

* رسيدگي به حادثه ريزش ساختمان پلاسكو در دستور كار مجلس قرار گرفته است.

* یکروز پس از پایان آوار برداری و اعلام رسمی تعداد قربانان این حادثه با توجه به ابهامات مطرح شده در این خصوص؛ به دستور رئیس جمهور هیئت ویژه گزارش ملی بررسی حادثه پلاسکو  مرکب از ده شخصیت علمی و کارشناسی تشکیل شد تا ظرف مدت دو ماه گزارش خود را جهت اطلاع به مردم منتشر کند.

*****

راقم اين سطور لازم مي­داند بعنوان يك شهروند تأسف و تأثر خود را به خاطر جان­ باختن جمعي از       آتش نشانان فداكار و شهروندان ساكن ساختمان پلاسكو ابراز داشته و به خانواده­هاي آنان تسليت بگويد. اما با توجه به سوابق خود در مديريت شهر تهران نمي­تواند از كنار اين حادثه بي­تفاوت بگذرد. و به ريشه­يابي علل اين حادثه و ارائه راه حل­هاي مديريتي و كارشناسي براي پيشگيري از چنين حوادثي نپردازد. به اميد آنكه پیامد درسها و عبرتهاي فرو ريختن پاساژ پلاسكو فرصتی براي اصلاح ساختار مديريت شهر تهران و تامين سلامت زیست، ايمني و آرامش شهروندان كه از حقوق اساسي آنان است،‌ فراهم شود.

*****

ساختمان 17 طبقه پلاسكو در سالهاي 39 تا 41 توسط شركت ساختماني گاما اجرا شده است. اتفاقاً نويسنده در سال 1339 كارآموزی سال سوم دانشکده فنی خود را در پروژه لوله­كشي شهر قوچان كه توسط شركت گاما اجرا مي­شد گذراند و مديريت اجراي آن پروژه را برعهده داشت و پس از فارغ­التحصيل شدن در سال 1340 به درخواست مديريت شركت گاما براي تكميل عمليات اجرايي پروژه لوله­كشي شهر قوچان با شركت گاما همكاري داشت و در جريان اجراي پروژه پاساژ پلاسكو قرار گرفت. طرح اين ساختمان عینا از طرح پروژه­اي كه قبلاً در انگلستان اجرا شده بود کپی برداری و استفاده گرديد. طراحی و حجم فولاد بكار رفته براي تامین مقاومت لازم در مقابل زلزله، كاملاً‌ در نماي سازه ساختمان مشخص بود. جوشكاران اين ساختمان افراد ورزيده­اي بودند كه قبلاً‌ در شركت نفت مسئوليت جوشكاري حساس لوله­هاي نفتي را بر عهده داشتند. ساختمان با نظارت خوب اجرا مي­­شد . اگر وضعيت ساختمان مشابهي را كه قبلاً‌ در انگليس اجرا شده است و بيش از 54 سال از عمر آن گذشته مورد بررسي قرار گيرد بسیار جالب خواهد بود. علت عدم پايداري سازه ساختمان پلاسكو با سازه فلزي حرارت بالاي 300 درجه آتش سوزي در مدت زمان طولانی است. معمولاً‌ ستون­هاي سازه فلزي با عايق حرارتي پوشانده مي­شوند. در اين ساختمان یا اين پوشش عايق حرارتي اجرا نشده و يا در اثر مرور زمان حساسيت خود را از دست داده  و یا آتش سوزی بیش از زمان مقاومت عایق حرارتی طول کشیده است.

*****

حادثه آتش سوزي و ريزش ساختمان پلاسكو كه موجب سلب احساس ايمني و آرامش شهروندان شده است؛ تنها مشكل مديريت شهر تهران نيست. تهران با مشكلات متعددي روبروست كه زندگي شهروندان را با مخاطرات جدي روبرو ساخته است. مشكل محيط زيست و ترافيك کلانشهر تهران[1] را همه میدانند و به یاد دارند كه فقط در آبان ماه سال جاري، معضل آلودگي هوا موجب جان باختن 412 تن از شهروندان شد. توسعه بي­رويه شهر،‌ افزايش جمعيت و عدم تناسب كاربريهاي احداث شده با زيرساخت ها و تسهيلات جابجايي موجود و مشكلاتي كه شهروندان عموما  براي جابجايي در سطح شهر با آن ها روبرو هستند؛ علل طبیعی کاهش سلامت، ايمني و آرامش از مردم بوده است و این شرایط را شهروندان عموما با  تمام وجود خود لمس  مي­كنند و دیگر برای توصیف آن ها نيازي به ارائه آمار و ارقام نيست.

*****

اداره شهر با روش دموکراتیک و عادلانه

به نظر راقم این سطور، ریشه مسائل و مشکلات کلانشهر تهران در ساختار مدیریت شهری است که در آن شهروندان در جایگاه طبیعی خود قرار ندارند.  برای شناخت این مسائل ابتدا تجربه جهانی مدیریت شهری را بصورت اجمالی مرور می کنیم  و سپس با مقایسه وضعیت موجود مدیریت شهری کشور با شاخص های تجربه شده جهانی، به بررسی مشکلات و راه حل های اصلاحی آن ها اشاره خواهیم داشت.

بحث مدیریت شهری در دیگر کشورها یک بحث کاملاً طولانی است. شورای شهر لندن یک سابقه 200 ساله دارد. در تمام شهرهای اروپا و آمریکا و بسیاری از کشور های در حال توسعه در این زمینه کار فشرده‌ای انجام شده است. کسانی که در اروپا یا امریکا زندگی کرده‌اند می‌دانند که چگونه اداره شهرها، مناسبات مردم و مدیریت شهری، مثل عقربه‌های ساعت تنظیم و تعریف شده است. با پذیرش مدیریت واحد شهری، همه کارها به دست مردم سپرده شده و مردم نظارت و اشراف بر مدیریت شهری دارند.

به عنوان نمونه، در آمریکا انجمن بین المللی مدیریت شهری «ICMA^[2]» آیین اخلاقی برای مدیریت شهری را در پی سال ها تجربه تدوین کرده که مدیریت تمام شهرهای آمریکا در زیر مجموعه چنین آیین اخلاقی کار می‌کنند. اصول این آیین اخلاقی در بسیاری از شهرهای کشورهای آسیایی و آفریقایی نیز مورد استفاده قرار گرفته است.

در این جا به چند مورد از این آیین اخلاقی اشاره می کنم: اولین محوری که در این آیین اخلاقی آمده تأکید بر مدیریت شهری دموکراتیک، کارآمد و پاسخگوست. این در واقع، محوری‌ترین آئینی‌ست که در مدیریت تمام شهر‌ها مورد توجه قرار گرفته است، تا یک مدیریت شهری دموکراتیک، کارآمد، و پاسخگو نباشد به لحاظ اخلاقی قابل قبول نیست. محور دیگری که می‌خواهم بیشتر تأکید کنم آن است که مدیریت شهری بایستی خط مشی، برنامه‌های پیشنهادی و توصیه‌های لازم را برای تصمیم‌گیری به شورای شهر ارائه کند و فقط پروژه‌های مصوب شورای شهر را اجرا کند و در مقابل باید مدیریت اجرایی شهر این اصل مهم را بپذیرد که اعضای منتخب مردم در شورای شهر مسئولیت سیاست گزاری و نظارت بر اجرای آنها را به عهده دارند و در تمام این فرایند یک چنین تعاملی باید بین مدیریت شهری و نمایندگان منتخب مردم وجود داشته باشد. محور دیگر این آئین اخلاقی که خیلی مهم است ، خودداری مدیریت شهری از آمیختن اهداف سیاسی و شخصی با طرح‌های خدماتی است که موجب سلب اعتماد همکاران و شهروندان می‌شود. مدیریت شهری باید مستقل از موضع گیری‌های سیاسی و منافع شخصی عمل کند. همچنین مدیریت شهری نبایستی خلاف مقررات، درخواستی از همکاران خود داشته باشد تا با تامین شفافیت، سوء استفاده از امکانات عمومی و وقت شهروندان همواره به عنوان عمل نادرست و غیر اخلاقی تلقی شود.  اینکه در مدیریت شهری کشور ما، در سال های قبل و بعد از انقلاب، این ارزش‌های اخلاقی تا چه میزانی مورد عمل قرار گرفته است، را می توان مورد بررسی قرار داد.

تجربه اداره شهر تهران بعد از انقلاب

تجربه دو سال بعد از انقلاب در مدیریت شهر تهران و شرایط بحرانی این دوران می تواند در چارچوب معیارهای اخلاقی که در سال‌های اخیر در سطح جهانی ارایه شده است مورد ارزیابی قرار گیرد.

فضای سیاسی ـ اجتماعی بعد از انقلاب، به لحاظ مردم شناسی یک مقوله بسیار جالب و قابل توجهی است. مقایسه روحیات و خلق و خوی مردم در سال‌های بعد از انقلاب که متأثر از انقلاب بود با خلق و خوی مردم قبل از انقلاب حاوی نکات مهمی است. این بررسی نشان می‌دهد که انقلاب یک تحول اساسی در رفتار و خلق و خوی مردم، بوجود آورد که کاملاً با شرایط قبل از انقلاب متفاوت بود. با توجه به مطالبات تاریخی مردم که در شعارهای انقلاب نیز تبلور داشت، مردم بعد از انقلاب با احساس آزادی و اختیار انسانی، خودشان را حاکم بر سرنوشت کشور می‌دانستند. احساس غرور و پیروزی داشتند. مدیران انقلاب در تمام سطوح مورد تأیید مردم بودند و اکثریت قاطع مردم با مدیران بعد از انقلاب همکاری می‌کردند. با توجه به تجربه شخصیم در مدیریت شهر تهران می‌توان گفت که در پی این تحول فرهنگی و خلق و خوی مردم، ما بعد از انقلاب کارهایی را انجام دادیم که به لحاظ کارشناسی در شرایط عادی امکان اجرایی ندارد.

برای پاسخ به این ضرورت و مطالبه مردمی، اولین اقدام در همان اسفند ماه سال 57 فراهم آوردن ساختارهای لازم برای مشارکت مردم در اداره شهر بود. در مرحله اول شکل‌گیری شوراهای محلات و همکاری های داوطلبانه است که به طور خودجوش با کمک مردم تشکیل می‌شد. این شوراهای محلات نقش مؤثری در کمک به  مدیریت شهر تهران داشتند که در گذشته به آن پرداخته‌ام. در مرحله دوم انجام بررسی‌های نظری و ساختاری برای تشکیل شوراهای شهری است تا مردم بتوانند بصورت قانونمند مدیریت شهر را انتخاب و بر عملکرد آنها نظارت کنند. ما که منتخب دولت موقت انقلاب بودیم خود را موقت می‌دانستیم و می خواستیم هر چه زودتر این مسئولیت را به دست مدیریت منتخب مردم بسپاریم.

فرایند تدوین قانون شوراها

برای پیگیری موضوع شوراها از همان اسفند 57 گروه کارشناسی با حضور کارکنان و کارشناسان داوطلب تشکیل شد، اولین طرح قانون شوراها در تیرماه سال 58 تهیه و به وزارت کشور ارایه شد. وزارت کشور طرح مذکور را در اختیار دولت موقت گذاشت. مرحوم مهندس بازرگان با علاقمندی تمام مطالب را بررسی و اظهار نظر می‌کردند. آقای دکتر بنی اسدی در نخست وزیری این امور را دنبال می‌کردند.

بعد از اظهار نظر ایشان، و اصلاحاتی که دوباره روی آن صورت گرفت طرح به شورای انقلاب ارسال شد. طرح تشکیل شوراهای شهری و نحوه اداره شهر تهران در اول مهر ماه 58 به تصویب رسید. در اجرای ماده 42 قانون انتخابات شورای شهر در تاریخ 28 مهر 58 آئین نامه وظایف و اختیارات شوراهای شهر توسط وزارت کشور برای بررسی و تصویب به هیأت وزیران ارسال شد. بعلاوه طرح مواد تکمیلی ماده 45 قانون مذکور که بر شوراهای محلات تاکید داشت نیز تهیه و در اختیار دولت قرار گرفت.

علاوه بر مطالعات نظری و تهیه پیش نویس قانون و آیین نامه ها برای آماده شدن ساختار شهر تهران، تقسیم بندی جدیدی با ضوابط علمی برای شهر تهران مطالعه شد و بر اساس آن شهر تهران به 20 منطقه و 341 محله ( شرق مسیل کن ) تقسیم شد. بر پایه این مطالعات، محلات و شورای منتخب آنان بایستی پایه و اساس شوراهای منطقه و شهر را تشکیل دهند و مشارکت مردم را بطور سیستماتیک در اجرای طبیعی مدیریت شهر سامان دهند. محدوده مناطق شهری بعلاوه برای هماهنگ کردن فعالیت همه سازمان‌های خدمات عمومی شهر مورد توجه قرار گرفت تا ضمن کاهش سفرهای شهری هزینه‌های عمومی شهروندان کاهش یابد. در سال 58 به همت شهید رجایی آموزش و پرورش خود را با مناطق جدید شهری هماهنگ کرد و در سال‌های اخیر راهنمایی و رانندگی نیز خود را هماهنگ کرده است. انتظار می‌رود سایر خدمات شهری نیز خود را، در چارچوب برنامه راهبردی "مدیریت واحد شهری" با مناطق شهری هماهنگ نمایند.

ارزیابی اجمالی قانون شوراها و عملکرد چهاردوره شوراها

  مبحث شوراها در اصول فصل هفتم قانون اساسی (اصول یکصدم تا یکصدوششم) آمده است. مرحوم آیت‌الله طالقانی از منادیان و مشوقان آموزه قرآنی شوراها بودند. ما این مبانی را هم از ایشان، از مبانی قرآنی، و هم در تجربه‌ای که از مدیریت شهرهای اروپا و آمریکا داشتیم، گرفته بودیم. در سال‌های 58 و 59 ، قانون شوراها  در چند شهر از جمله سنندج و قزوین اجرا شد و آثار مثبت آن در کاهش تنش های اجتماعی مشهود بود. اما بعد از رخداد های دهه شصت عملا قانون شوراها در مجلس معطل ماند. آخرین ویرایش مصوب قانون شوراها در مهرماه 1375 باز هم اجرا نشد. تا اینکه بعد از دوم خرداد 76، به همت آقای سید محمد خاتمی رئیس جمهور، در سال 77 به رغم اینکه با آن قانون موافق نبودند ولی تصمیم گرفتند قانون را اجرا کنند و این یک تصمیم راهبردی و اساسی بود که ایشان اتخاذ کردند.

با تمام مسایل و مشکلات قانونی و عملکردی چهار دوره اول شوراها، به نظر این قلم ، بایستی عملکرد آنها را در فرایند یادگیری مثبت ارزیابی کرد. ما ایرانی‌ها با همان خمیر مایه فرهنگ استبدادی انتظارمان این است که یک شبه به اهدافمان برسیم. تصور می‌کردیم که در دوره اول شوراها باید همه مسایل مدیریت شهرها حل شود و شورای شهر مانند شورای شهر لندن که 200 سال سابقه دارد عمل ‌کند، در حالی که آنها در یک فرایندی توانستند آن ثبات را پیدا کنند. افرادی که در شورا ها انتخاب شدند در عمل متوجه شدند که شوراها چه نقش مهمی در اداره شهر می‌توانند داشته باشند و چه چالش هایی برای انجام وظائف قانونی پیش رو دارند. در این فرایند خود افراد منتخب شوراها طرفدار اصلاح قانون شوراها شده اند. نواقص قانون شوراها را مطرح می‌کنند و ضرورت مدیریت واحد شهری را که ما در سال 58 در قانون شوراها دیده بودیم، در شورای شهر تهران و شورای استان‌ها مطرح می‌شود. بنابراین می‌خواهم تاکید کنم، برغم تمام نواقصی که وجود داشته، تجربه جهانی نشان می‌دهد که این تحولات باید تدریجی باشد. افراد باید به این واقعیت‌ها برسند، تا تحول واقعی شکل بگیرد. بنابراین، به نظر بنده، عملکرد شوراهای شهر را در این چهار دوره، برغم نواقص موجود، بایستی مثبت ارزیابی کرد. این یک فرایند کاملاً مبارکی است که بایستی تداوم پیدا کند.

ضرورت اصلاح ساختار مديريت شهر تهران

ارزيابي عملكرد مديريت شهر تهران و نحوه تعامل آن با شوراي شهر نشان مي­دهد كه براي پيشگيري از حوادثي مشابه حادثه ساختمان پلاسكو در كوتاه مدت مي­توان در چارچوب قوانين موجود خطاهاي انساني و مديريتي حادثه ساختمان پلاسكو را اعم از قصور و تقصير مورد بررسي قرار داد و در يك فرآيند حقوقي افراد واجد شرايط براي مديريت اخلاقي و قانونمدار، جايگزين افراد مقصر شوند. با توجه به در پيش بودن انتخابات شوراي شهر؛ مردم مي­توانند با انتخاب افراد اخلاق مدار و متخصص با معيارهايي كه قبلاً‌ اشاره شد براي عرصه­هاي مختلف مديريت شهري، زمينه­هاي اصلاح مديران مديريت شهري را در كوتاه مدت فراهم نمايند.

اما نظر به اينكه ريشه مشكلات مديريت كلانشهر تهران،‌ در ساختار مديريت متمركز و اقتدارگراي شهرداري تهران و همچنین قانون ناكارآمد شوراي شهر است؛ پيشنهاد مي­شود اينك كه نمايندگان محترم مجلس آمادگي خود را جهت اصلاح قانون موجود در شوراها اعلام كرده­اند با توجه به پيشينه مطالعات صورت گرفته و لايحه مديريت واحد شهري كه اخيراً‌ در وزارت كشور مطالعه شده و مي­تواند به مجلس ارائه شود و تجربيات جهاني،‌ موضوع مورد مطالعه قرار گرفته و گام اساسي در جهت اصلاح ساختار مديريت شهرها به ويژه كلانشهر تهران برداشته شود. در اين صورت شوراي شهر كه در جايگاه پارلمان شهري خواهد بود مي­تواند با همکاری وزارت کشور زمينه­هاي اصلاح ساختار مديريت شهري را فراهم كند؛ بطوري كه اعضاي شوراي شهر به نمايندگي از شهروندان  بتوانند در تمام زمينه­هاي سياست گذاري، برنامه­ريزي و نظارت بر عملكرد مديريت شهري با اختيارات لازم به وظايف خود كه ساماندهی مسائل و مشكلات جاري شهر و تامين زندگی سلامت، ايمني و آرامش شهروندان است، عمل نمایند.

منبع: روزنامه شرق 19 بهمن 1395

---

_1. براي تفصيل موضوع به يادداشت " محیط زیست چالش اصلی ترافیک درکلان‌شهرها "  كه در فصل نامه اسفندماه سال 94 جامعه مهندسان مشاور ایران به قلم اين نويسنده چاپ شده است مراجعه شود.

[2] -International  City  Management  Association