تجربه مدیریت شهری از گذشته تا امروز

 

تجربه مدیریت شهری از گذشته تا امروز*

اشاره

تجربه مدیریت شهری در سالهای قبل از 1357 به ویژه پس از آن که مسئولیت مدیریت شهری را بر عهده داشتم و فرایند تجربه بیش از چهار دهه گذشته و بحران‌هایی که امروز شاهد هستیم فرصت مناسبی است تا با مرور تجربه گذشته بتوان راه حل های کارشناسی برای شرایط کنونی ارایه نمود.

مرور سوابق تاریخی توسعه شهر تهران از زمان آقا محمد خان قاجار، که روستایی بود برای پایتخت انتخاب شد و تحولات بعدی پس از انقلاب مشروطه که مشارکت مردم در مدیریت شهری به عنوان «بلدیه» مطرح  گردید، سرانجام پس از کودتای 1299 در دوره پهلوی  تحولات ساختاری در شهر تهران به وجود می‌آید و شهر توسعه پیدا می‌کند. متاسفانه در تمام این دوران مدیریت شهری و حکومتی آمرانه بوده و مردم نقشی در مدیریت نداشتند. در مدیریت شهری اگر در دوره‌هایی انجمن شهر تشکیل شده بود بیشتر جنبه صوری و فرمایشی داشت. شهر تهران که در آستانه انقلاب 1357 بیش از چهار میلیون جمعیت داشت به رغم دستاوردها، اما با چالش مدیریت شهری روبرو بود. در این یادداشت به برخی از اقدامات آن دوره و مسایل امروز مدیریت شهری اشاره می‌کنم.

 اصلاح ساختار مدیریت شهری

اولین اقدام از همان اسفند 1357 اصلاح ساختاری در مدیریت شهر تهران بود تا به نیاز راهبردی شهروندان پاسخ داد شود. برای اصلاح ساختار مدیریت شهری، با توجه به تجربه بشری و مشاهدات و تجربیات خود در دوران ادامه تحصیل در آمریکا و آلمان، ضمن مطالعه و اجرای تقسیمات جدید شهری بر پایه محلات، قانون شوراهای شهری مطالعه شد تا مردم بر اساس آن بتوانند با انتخاب نمایندگان خود در حوزه­های محلی و حضور آنها در شورای مناطق و شورای شهر (پارلمان شهری) همان­طور که خانۀ خودشان را اداره می­کنند، شهر خودشان را هم به­طور قانونمند اداره و نظارت کنند. با توجه به بهره­گیری از تجربۀ بشری در کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه، قانون شوراها با هماهنگی وزارت کشور و دولت موقت تهیه شد و نهایتاً قانون «مدیریت واحد شهری» در مهر ماه 1358 به تصویب شورای انقلاب رسید.^[1]

 

محور اصلی قانون مصوب شورای انقلاب، مدیریت واحد شهری بود یعنی علاوه بر خدمات شهری، تمام خدماتی که شهروندان نیاز دارند باید به دست خود مردم سپرده شود و خود مردم مدیریت همه این خدمات را داشته باشند. به عنوان مثال در شهر نیاز به زیست سلامت، رفاه، آب، برق، گاز و امنیت وجود دارد؛ در تجربه جهانی این خدمات در چارچوب قانون و نظارت ملی، که بر این نهادها انجام می شود، در اختیار مردم است.

در این مطالعات تقسیمات شهری انجام شد؛ با توجه به اینکه محدوده غربی شهر تهران مسیل کَن بود، در شهر تهران ۳۴۱ محله با اشتراکات فرهنگی و اجتماعی شناسی شد. از ترکیب تعدادی از محلات، نواحی شهری و از ترکیب چند ناحیه ۲۰ منطقه شهری مشخص شد که محدوده‌ آنها کاملا مرزهای طبیعی و منظمی دارند. براین اساس شهر تهران به۲۰ منطقه و هر منطقه به تعدادی نواحی و محلات تقسیم‌بندی شدند. بر طبق قانون شوراهای مطالعه شده مقرر شد کوچک‌ترین واحد حکمروائی محله باشد و هر محله بین ۱۰ تا ۲۰ هزار نفر جمعیت داشته باشد. پیش‌بینی شده بود از هر محله حداقل پنج نفر نماینده انتخاب شوند و از نمایندگان محلات در هر منطقه شورای منطقه تشکیل شود و از هر منطقه نیز نمایندگانی در شورای شهر حضور داشته باشند. به این ترتیب  ارتباط ارگانیک بین نمایندگان محلات و مناطق با شورای شهر، که پارلمان شهری محسوب می شد، برقرار می‌شود. در سال‌های اخیر که محدوده غرب مسیل کن وارد محدوده شهر شده، دو منطقه ۲۱ و ۲۲ نیز به مناطق شهر تهران اظافه شده است. بر اساس مطلعات جدیدی که به‌عمل آمده تعداد کل محلات شهر تهران به ۳۵۴ محله رسیده است.

پس از دولت موقت و به خصوص بعد از خرداد سال۶۰ که فضای جامعه بسته می شود، متأسفانه جریانی بر مدیریت کشور ما حاکم می شود که باور به این نگاه نداشتند. البته جنگ هم نقش موثری داشت که یک نوع نگاه راهبردی نتواند اجرایی شود، ولی بعد از خاتمه جنگ هم باز این مشکل کماکان در مدیریت شهرها باقی ماند تا اینکه در سال ۱۳۹۳ مقامات وزارت کشور متوجه شدند که مدیریت شهرها با پیچیدگی روبه‌رو است بنابراین مجددا فکر مدیریت واحد شهری مطرح شد و دو همایش برگزار کردند، اما در بحث‌هایی که انجام می شود یک مقاومت راهبردی در جهت اجرای این امر مهم وجود دارد چرا که مدیریت واحد شهری معتقد است که مدیریت به دست مردم برسد و در واقع مدیریت از پایین باشد در حالی که در دیدگاه حاکمیت مدیریت از بالا مورد توجه است و نهایتا این تلاش‌ها متوقف شد.

تجربه شوراها و مدیریت شهری در سال‌های گذشته و امروز در شورای شهر ششم به وضوح شاهد هستیم که مردم عملا نقشی در مدیریت شهرشان ندارند و جناح خاصی از بالا بر سرنوشت مدیریت شهری و زیست مردم حاکمیت دارد.  

محیط زیست و حمل ونقل شهری

محور دومی که از همان اسفند 1357 در دستور کار مدیریت شهری قرار گرفت موضوع راهبردی حمل و نقل و ترافیک شهری و تامین زیست سلامت شهروندان بود. با توجه به دانش مهندسی ترافیک و تجربه بشری در همه کشورها برای حل مشکل آلودگی هوا و ترافیک سه راهبرد را مورد توجه قرار داده‌اند و آن سه راهبرد تمرکز بر عابر پیاده برای سفرهای کوتاه، دوچرخه رانی برای سفرهای کوتاه و متوسط و حمل و نقل عمومی شامل اتوبوس و مترو برای سفرهای متوسط و طولانی است. این راهبرد ابتدا بیشتر در کشورهای در حال توسعه بود، ولی بعد از سال ۱۹۷۰ که قیمت نفت بالا رفت و بحث محیط زیست مطرح شد، کشورهای توسعه یافته نیز به این راهبرد توجه کردند و امروز مورد عمل قرار گرفته است.

در مدیریت شهر تهران پس از انقلاب تلاشمان این بود که در همین راستا عمل کنیم. در گام اول و با توجه به مشکلات مرکز شهر در اسفند 1357 پروژه‌ای تعریف شد؛ با توجه به این که سطح معابر هسته مرکزی حدود ۱۲ درصد است و با توجه به تجربه و دانش شهرسازی حداقل باید 24 درصد باشد، در حالی که بسیاری از کاربری های مهم جاذب سفرهای ترافیک مثل ادارات و سازمان هایی که مردم به آنجا مراجعه می‌کنند در گذشته بیشتر در مرکز شهر متمرکز بود، محدوده مرکز شهر تعریف شد و برای اینکه به طور عملی اولویت حمل و نقل عمومی را به لحاظ فرهنگی در شهر تهران اجرایی و مورد توجه قرار گیرد، ۵۰ خیابان مرکزی شهر یکطرفه و خطوط ویژه اتوبوس ایجاد شد که امروز هم بعد از بیش از چهار دهه، به عنوان طرح ترافیک هسته مرکزی شهر، شاهد آن هستیم.

در گام بعد در راستای برنامه راهبردی توسعه اتوبوسرانی بود. در این دوره ضمن تقویت مدیریت شرکت واحد وضعیت اتوبوسرانی گسترش یافت و امکانات بیشتری برای شهروندان فراهم شد. ابتدا ناوگان اتوبوسرانی وضعیت مناسبی نداشت. تهران در آن زمان ۱۶۰۰ اتوبوس فعال داشت که از این تعداد، حدود ۴۰۰ دستگاه به دلیل خرابی در تعمیرگاه‌ها متوقف بودند. یکی از اقدامات مهم، احیای قرارداد تأمین ۳ هزار دستگاه اتوبوس جدید از شرکت بنز آلمان بود. تلاش کردیم اعتبارات لازم را تأمین کنیم و قراردادهایی که با آلمان و برخی کشورهای دیگر داشتیم، دوباره به جریان بیندازیم.

در زمینه توسعه حمل و نقل عمومی تمرکز اصلی بر پروژه مترو بود که قبل از انقلاب توسط شرکت فرانسوی سوفرتو مطالعه شده بود. بعد از انقلاب این پروژه بازنگری و تکمیل شد و در جهت تقویت خطوط و اجرای مترو تلاش‌های زیادی انجام شد تا مشکلات  برطرف شود.

ولی متأسفانه به دلایل سیاسی کارشکنی شد، و گفتند وقتی در سیستان و بلوچستان مردم فقیر هستد چه ضرورت دارد که ما در شهر تهران مترو بسازیم! این سوال به دفعات در دولت شهید رجایی مطرح شد و ما هم به لحاظ کارشناسی در کمیته کارشناسی وزرای دولت شهید رجایی گزارش کارشناسی ارائه دادیم و همه کارشناسان دولت پذیرفتند در شهرهای دنیا که بیشتر از یک میلیون جمعیت دارند، نیاز به مترو وجود دارد، شهر تهران آن زمان حدود ۴ میلیون جمعیت داشت و بنابراین به لحاظ کارشناسی نیاز مبرّم به مترو داشت، علی رغم نظر کارشناسی این پروژه متوقف شد.

امروز نگاه راهبردی مدیریت شهری در ارتباط با حمل و تقل شهری باید «انسان محور» باشد نه «خودرو محور»، متاسفانه آنچه امروز در مدیریت کلان کشور و مدیرت شهری شاهد هستیم فقط نگاه خودرو محور بر شهرهای کشور حاکم است. اگر در سطح کارشناسی‌ جهانی روی دو توع وسیله جابجایی یعنی خودرو سواری و موتورسیکلت خط قرمز کشیده شده تا با محدودیت روبرو باشند عملا این دو نوع وسیله جابجایی در سطح شهرهای کشور مسلط شده و آسیب‌های جدی به محیط زیست و سلامت زتدگی شهروندان تحمیل کرده است.  در مدیریت کشور و شهرها باید به انسان  د ر جایگاه شهروند توجه شود که چه نیازی دارد و سپس پروژه ها متوجه آن محورها باشد. در شرایط کنونی افزایش امکانات و تسهیلات در جهت خدمات بیشتر برای خودرو سواری با نیازهای شهروندان هماهنگ نیست.  به دفعات ضمن گزارش‌های کارشناسی تاکید کرده‌ام  که لازم است مسئولان نگاه خودرو محور خود را به نگاه انسان محور تبدیل کنند و خوشبختانه این واژه ها اکنون در ادبیات بسیاری از مدیران به کار برده می شود و از این بابت خوشحال هستم که مدیران در این حد به نگاه راهبردی اشاره می‌کنند، اما تا چه اندازه عمل می‌کنند مورد بحث است.

تکمیل شبکه ارتباطی

پیگیری تکمیل شبکه ارتباطی شهر تهران طبق طرح جامع مصوب سال 1349 یکی دیگر از اقدامات ضروری برای تسهیل حمل و نقل شهری بود. در مدت ۲۲ ماه، بخشی از این پروژه‌ها اجرا و شبکه ارتباطی شهر به‌طور قابل توجهی تکمیل شد. بطور اختصار بزرگراه همت از تقاطع شهرک غرب به طرف شرق تا  شرق خیابان دکتر شریعتی و بزرگراه حقانی در محدوده اراضی عبای آباد و بزرگراه‌ افسریه در شرق تهران و بزرگراه بعثت در جنوب تهران و بخشی از کنارگذرهای بزرگراه آزادگان در جنوب تهران از جمله این پروژه‌ها بود.

مشکل تمرکز سیاسی و اقتصادی

مشکلات شهر تهران ریشه های دیگری دارد که مهم تر از رشد جمعیت است. مشکل اصلی شهر تهران تمرکز قدرت سیاسی و اقتصادی در آن است، تا زمانی که این تمرکز در شهر تهران وجود دارد، حتی کاهش نرخ رشد جمعیت تأثیری نخواهد داشت. تا زمانی که تمرکز قدرت سیاسی و اقتصادی در تهران باشد میزان مهاجرت آنقدر در این کلانشهر بیشتر می شود که کاهش رشد جمعیت تأثیری در مشکلات شهر تهران نخواهد داشت.

از سال ۵۸ یکی از محورهای کلیدی در بحث های ما تمرکز زدایی از شهر تهران بود؛ وقتی قدرت سیاسی از شهر تهران خارج شود خود به خود قدرت اقتصادی هم  متناسبا توزیع می‌شود. راه حل این مشکل، مدیریت واحد شهری است. زمانی که در شهر تهران و سایر شهرها کار را به دست مردم بسپاریم و قدرت سیاسی به تمام استان ها و شهرها توزیع شود خود به خود تمرکز زدایی سیاسی صورت می‌گیرد و پیامد تمرکز زدایی سیاسی تمرکز زدایی اقتصادی خواهد بود.

قدرت سیاسی یعنی اختیار تصمیم گیری، در حال حاضر قدرت سیاسی و تصمیم گیری در دولت و رهبری و نهادهای زیرمجموعه رهبری است و همگی در تهران هستند. حتی واحدهای اقتصادی که ما در شهرهای دور مانند بندرعباس و خوزستان داریم برای کارهاشان در تهران دفتر دارند برای اینکه تمام تصمیمات در تهران گرفته می‌شود و اختیارات در تهران متمرکز است. ما باید اختیارات را به استان ها، استانداری‌ها، شهرداری‌ها و شوراهای مربوطه به همان شهر واگذار کنیم.

وقتی لایحه مدیریت واحد  شهری اجرا شود کار مردم به دست مردم سپرده می‌شود، تمرکز زدایی هم صورت می‌گیرد. اما متأسفانه در حال حاضر تمام تصمیمات در شهر تهران متمرکز است. این در حالی است که دولت که منتخب همه مردم است باید صرفا در زمینه سیاست گذاری کلان، تامین امنیت ، قانونگذاری و نظارت بر عملکرد همه نهادها طبق قانون در کل کشور تمرکز داشته باشد.

نه تنها تجربه کشورهای توسعه یافته، بلکه در تجربه کشورهای در حال توسعه‌ای شاهد نیستیم که برنامه توسعه‌ای انجام داده باشند و نهادهای دولت و شهرداری‌های آن این چنین باد کرده باشند که بخش عمده درآمد به کارکنانشان اختصاص پیدا کند و بتوانند پاسخگوی مطالبات و نیازهای مردم باشند. بنابراین این نگاه یک نگاه راهبردی است و تا ساختار مدیریتی کشور و شهرداری‌ها اصلاح نشود، بحث شفافیت، اصلاحات و پاسخگویی به مطالبات مردم بسیار پیچیده، سخت و  دشوار خواهد بود.

 انتقال پایتخت

بحث انتقال پایتخت در سالهای قبل و بعد از انقلاب به دفعات مطرح شده و اخیرا نیز در دولت آقای دکتر پزشکیان ادامه داشته ست. بطور خلاصه، تمرکز سیاسی و اقتصادی ریشه اصلی مسائل و مشکلات کلانشهر تهران است اگر بتوانیم با برنامه ریزی  این تمرکز قدرت سیاسی و اقتصادی را در تهران کاهش دهیم و با تقویت حقوق شهروندی و تقویت بخش خصوصی به صورت قانون‌مند، به استان‌ها، شهرها و روستاها منتقل بکنیم، و راهکارهای تجربه شده جهانی که به آنها اشاره شد برای کاهش مسائل و مشکلات ترافیک مورد عمل قرار گیرد به نظر  می رسد  مشکلات جمعیتی ، ترافیکی و پیامدهای زیست محیطی کلانشهر تهران هم کاهش پیدا می‌کند و نیازی نخواهد بود که ما به فکر انتقال پایتخت باشیم.

راه حل عبور از مشکلات مدیریت کشور

برای حل مشکلات  مدیریت کشور و همچنین مدیریت شهری، لازم است به مبانی اصول قانون اساسی بازگردیم. یکی از این اصول، آزادی و حاکمیت ملت است که در اصل ۵۶ قانون اساسی به صراحت بیان شده است. این اصل تأکید دارد که حاکمیت مطلق  از آن خداست و هم او انسان و شهروندان را بر سرنوشت خود حاکم کرده است و مسئولان باید تابع اراده مردم باشند.

برای دستیابی به این هدف، اصلاحات ساختاری در قانون اساسی ضروری است. این اصلاحات باید به گونه‌ای باشد که نگاه موجود در حاکمیت که مردم را به‌عنوان رعیت می‌بیند، تغییر یابد. مردم شهروندانی هستند که باید حقوق شهروندی آن‌ها به رسمیت شناخته شود. مسئولان نیز باید به‌طور کامل تابع رأی و اراده ملت باشند.

بدون این تغییر بنیادین در نگرش و ساختار، امکان تحقق تحولات قابل‌توجه وجود ندارد. متأسفانه در چهار دهه گذشته، این نگاه محدودکننده و غیرمشارکتی، مانعی جدی در مسیر توسعه و پیشرفت جامعه بوده است. برای حرکت به‌سوی تحولی پایدار، باید به این اصول بازگردیم و زمینه را برای مشارکت واقعی مردم در حاکمیت فراهم کنیم.

*یادداشت محمد توسلی، مدیریت مهندسین مشاور گذرراه – نشریه مهندس مشاور، فصلنامه جامعه مهندسان مشاور ایران-شماره 106 زمستان 1403.

 

 

 

 

---

[1] برای تفصیل اقدامات انجام شده در دو سال اول انقلاب در این زمینه به جلد دوم خاطرات راقم این سطور با عنوان «تجربه مدیریت شهری در دوران بحران»، انتشارات کویر، چاپ 1399 و برای مجموعه آثار شامل یادداشت ها و مصاحبه‌های کارشناسی به مجموعه آثار جلد اول موضوعات کارشناسی و مدیریت شهری که در حال حاظر فایل آن در فضای مجازی قابل دسترس است، مراجعه شود.