مردم هنوز تحولی در شهرداری ندیده‌اند

گفت‌وگو با محمد توسلی، اولین شهردار تهران پس از انقلاب:

مردم هنوز تحولی در شهرداری ندیده‌اند

 پنج دوره از فعالیت شورا می‌گذرد؛ شوراهایی که با هدف مشارکت مردم در اداره شهرها و روستاهای‌شان تشکیل شد. پنج دوره‌ای که با فراز و فرودهای زیادی همراه بود. اما به اعتقاد بسیاری از صاحبنظران این تجربه به مشارکت مردم در شهر منجر نشد و موفق نبود. محمد توسلی، شهردار تهران در دولت موقت در گفت‌وگو با «وقایع‌اتفاقیه»، قانون فعلی شورای شهر را دلیل این ناکارآمدی در مدیریت شهری می‌داند و در این گفت‌وگو به روش‌های جایگزین برای اداره شهر اشاره می‌کند. روش‌هایی که در آن نه‌تنها مردم به صورت واقعی در امور شهر مشارکت دارند، که شهر‌ها و به‌ویژه کلانشهرها از چالش‌های بزرگ خود عبور خواهند کرد.

در اصول مختلف قانون اساسی، بر اداره شهر به دست خود مردم تاکید شده است، اما شاهد اجرایی شدن این تاکید نیستیم؛ به‌طوری‌که حتی محمدعلی نجفی، شهردار تهران هم به دفعات عنوان کرده که امیدوار است مشارکت مردم را جلب کند و مردم بتوانند به‌طور واقعی در اداره شهر مشارکت داشته باشند، آیا قانون فعلی شوراهای شهر ظرفیت پاسخگویی به این تاکید قانون اساسی و سپردن عملی امور به دست مردم را دارد؟
قانون فعلی شورای شهر با بسیاری از اصول قانون اساسی به‌ویژه اصول فصل هفتم آن و انتظاری که در آرمان‌های انقلاب مطرح بود به‌هیچ‌وجه هماهنگی ندارد و شوراهای ما در جایگاه طبیعی خودشان یعنی نماینده واقعی مردم برای مشارکت در اداره شهر‌ها، نیستند. در طول این پنج دوره، خود اعضای شوراها هم متوجه ناکارآمدی قانون شوراها شده‌اند. نگاهی به تنش‌های همیشگی که بین اعضای شورای شهر و شهرداران منتخب‌شان وجود دارد به خوبی شاهدی بر این مدعاست. بنده به دفعات گفته‌ام که در این پنج دوره عملا اعضای شورای شهر ماشین امضا و در اختیار مدیریت اقتدارگرای شهرداری‌ها بوده‌اند؛ بنابراین تا ساختار قانون و در چارچوب مدیریت واحد شهری اصلاح نشود، انتظار اینکه مردم بتوانند واقعا در مدیریت شهر‌ها مشارکت واقعی داشته باشند کاملا بی‌اساس است و شعاری بیش نیست.

در این شرایط چه راهکار عملیاتی وجود دارد؟
توصیه‌ بنده این است که آقای دکتر نجفی، اعضای شورای کلانشهر تهران و سایر کلان‌شهرها که هماهنگی بیشتری با دولت آقای روحانی دارند، پیگیر لایحه مدیریت شهری شوند. لایحه‌ای که در سال ۹۳ توسط وزارت کشور تهیه و مقداری هم کار کارشناسی درباره آن انجام شد.

شما نخستین شهردار تهران پس از انقلاب بودید. پایه‌های تشکیل شورای شهر را گذاشتید. این شورا چه نسبتی با آن برنامه‌ای داشت که شما برای مدیریت شهر در نظر داشتید؟
بنده زمانی که در اسفند سال ۵۷ مسئولیت اداره شهر تهران را به دست گرفتم هم، به‌لحاظ کارشناسی تجربیات لازم را داشتم و هم با اداره شهرها در کشور‌های آلمان و آمریکا که مدتی برای ادامه تحصیل دکترا در آنجا حضور داشتم، از نزدیک آشنا شدم. در ابتدای انقلاب با توجه به مطالبات تاریخی مردم که بعدا در اصول قانون اساسی تبلور پیدا کرد، همچنین آموزه‌های قرآنی قصد داشتیم تا زمینه‌های واقعی سپردن کار مردم را به دست مردم فراهم کنیم. به همین منظور در ماه‌های بعد از پیروزی انقلاب برای پاسخ به چنین نیاز راهبردی حدود ۶ماه کار کارشناسی انجام شد و ساختار تقسیمات شهر تهران اصلاح گردید. همچنین قانون متناسب با چنین برنامه‌ای را تدوین و پس از طی مراحل بررسی در وزارت کشور و دولت موقت درنهایت در مهر ۵۸ در شورای انقلاب به تصویب رسید. اما متاسفانه بعد از رخداد‌های خرداد ۶۰ فضای سیاسی جامعه بسته شد، آن قانون مورد عمل قرار نگرفت و مجلس در دوره‌های بعد تا مجلس پنجم قانون مصوب مجلس را به تدریج کمرنگ و کمرنگ‌تر کرد و در دوره آقای خاتمی که می‌خواست به این نیاز مبرم پاسخ دهد اجبارا انتخابات شورا‌ها بر‌اساس همین قانون برگزار شد.

از تجربه آن دوره به صورت ملموس‌تر صحبت کنید، براساس صحبت‌هایی که می‌کردیم، گفتید که در آن دوره تهران منطقه‌بندی شد. یک مقدار از آن دوره مثال‌های بیشتری بیاورید که در تجارب شما چه کارهایی انجام شد و قصد داشتید چه کارهایی انجام دهید که ادامه پیدا نکرد؟
کاری که قصد انجام آن را داشتیم روندی تجربه شده در شهر‌های کشور‌های توسعه یافته و حتی در حال توسعه بود؛ ساختاری که امکان واگذاری امور شهر به مردم عملی باشد. به‌طوری‌که مردم از واحدهای کوچک شهری «محلات» در این مدیریت مشارکت داشته باشند. به همین مناسبت با گروه‌های کارشناسی که در آن مدت در اختیار داشتیم شهر تهران به ۳۴۳ محله با محدوده شناخته‌شده فرهنگی ـ اجتماعی تقسیم شد که جمعیتی بین ۱۰ تا ۳۰هزار نفر داشت. این نگاه وجود داشت که مردم بتوانند از محلات نمایندگان واقعی خودشان، که آنجا ساکن و با مسائل محله آشنا هستند انتخاب کنند و نمایندگان منتخب محلات در مناطق حضور پیدا کنند و نمایندگان مناطق هم در شورای شهر و پارلمان شهری حضور داشته باشند. این‌گونه انسجام منطقی‌ بین محلات، نواحی، مناطق و پارلمان شهری شکل می‌گرفت. چنین قانونی به شورای شهر اجازه می‌دهد تا هم سیاست‌گذاری کند، هم نگاه راهبردی بر برنامه‌ها داشته باشد و هم در چارچوب این سیاست‌گذاری بر مجری منتخب خود که شهردار است نظارت کند. درحال‌حاضر ۲۱نفر عضو شورای شهر تهران در شهری با این پیچیدگی‌های فنی و کارشناسی بدون در اختیار داشتن ابزارهای کارشناسی چگونه می‌توانند سیاست‌گذاری کنند و بر برنامه‌هایی که کارشناسان متمرکز در شهرداری تهران تهیه می‌کنند و در جریان نیستند نظارت کنند؟ به همین مناسبت در چنین ساختاری امکان ندارد مردم بتوانند بر مدیریت شهری نظارت و کنترل داشته باشند. درحالی‌که شورای شهر، فقط شورای شهرداری‌ است.

درهمین‌راستا شاهد اختلافات زیادی نیز بین شوراها و شهرداری‌ها هستیم؟
طبیعی است، مثلا ۲۱نفر از طرف مردم شهر تهران به‌عنوان شورای شهر هشت میلیونی انتخاب می‌شوند و فقط می‌توانند حرف بزنند، درحالی‌که اشخاص دیگری در ساختار مدیریت اجرایی شهرداری عملا وظیفه سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی را بر عهده دارند و طبیعی است که اعضای شورای شهر ابزار‌های لازم برای نظارت را در اختیار نداشته باشند. این شورای شهر با این مدیریت اجرایی نمی‌تواند در پیشبرد نگاه انسان‌محور قدمی موثر بردارد. به‌همین‌دلیل راهکار واقع‌بینانه برای خروج از شرایط کنونی پیگیری لایحه مدیریت واحد و یکپارچه شهری است که باید در راستای اصلاح و قانونی‌شدن آن اقدام جدی صورت گیرد.

یکی از انتقاداتی که به مدیریت شهری در ایران وجود دارد، این است که حوزه اختیاراتش محدود است. این انتقاد را تا چه حدی وارد می‌دانید؟
شهرداری‌ها باید تمام خدماتی که مردم نیاز دارند را در اختیار بگیرند، درحال‌حاضر این خدمات در اختیار وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های دولتی مختلف است که هزینه‌های سنگینی دارند و مردم باید تمام تعرفه‌های مشخص کرده را پرداخت کنند. اما اگر دولت این خدمات را در اختیار شهرداری‌ها در تهران و سایر شهرها بگذارد، روند تغییر خواهد کرد، ساختار دولت کوچک خواهد شد و در چنین ساختاری باید فقط نیروهای توانمند و چابک در دولت برای کار‌های ستادی حضور داشته باشند؛ بنابراین هزینه‌های جاری دولت خیلی کوچک خواهد شد، کارها هم به دست مردم و بخش خصوصی سپرده می‌شود و مردم نظارت خواهند کرد. ساختاری که با همکاری و مشارکت مردم و دولت می‌تواند سیاست‌های کلان ملی داشته باشد و شهرداری‌ها و دهیاری‌ها هم بتوانند در چارچوب قانون، شهر و روستای خود را اداره کنند، این سازوکاری‌ است که بیش از ۱۰۰ سال در کشورهای توسعه یافته به صورت قانونمند مورد عمل قرار دارد. بررسی کشورهای در حال توسعه منطقه چون هند، ترکیه، مالزی و... نشان می‌دهد که ساختار مدیریت دولتی آنها نیز درهمین‌راستا کوچک و چابک است و اختیارات به خود مردم و شهرداری‌ها تفویض شده است.
تشکیل شورای شهر در ۵دوره گذشته نتوانست دردی از شهرهای ما دوا کند، چه‌بسا از نظر ما که در این حوزه‌ها کار کردیم و شاهد دعواها بودیم، تشکیل شورا تنها سبب اتلاف هزینه بود و دستاوردی نداشت، از نظر شما پنج دوره گذشته شورا کمکی به پیشبرد اداره شهر کرد یا باید صبر کنیم تا قانون مدیریت واحد شهری اجرا شود؟
این روند را، گرچه هزینه‌های زیادی هم در پی داشته است، باید یک فرآیند یادگیری در کل جامعه و مثبت ارزیابی کنیم؛ به‌طوری‌که نه‌تنها در دورانی که اصلاح‌طلبان در شورای شهر بودند حتی در شوراهای دوم، سوم و چهارم که محافظه‌کاران در شورای شهر اکثریت کامل داشتند هم در عمل متوجه شدند که شورا‌ها با این شکل نمی‌توانند نقش موثری ایفا کنند.

لایحه مدیریت واحد شهری که دولت آن را مطرح کرد، چندی است که مسکوت مانده، آیا از مفاد آن اطلاعی در دست دارید؟ تا چه حد نواقص قانون قبلی در این قانون رفع شده است؟
لایحه مدیریت شهری در سال ۹۳ براساس همین ضرورت‌ که مدیریت کلان‌شهرها و دیگر شهرها با بن‌بست روبه‌رو شده بود، توسط وزارت کشور مطرح و تدوین شد. کارشناسان براساس تجارب بشری و اطلاعاتی که داشتند این لایحه را بررسی کردند و در دو کنگره هم‌اندیشی هم که برگزار شد و نواقص آن لایحه مطرح گردید. راهبردهایی که در لایحه مطرح شده است به‌طور کلی منطقی و در چارچوبی است که باید کار به دست مردم سپرده شود، اما فرآیند پیش‌بینی شده در این لایحه نواقص عمده‌ای دارد که می‌تواند در یک فرآیند کار کارشناسی اصلاحات لازم روی آن انجام شود و پس از تصویب این لایحه در هیات‌دولت جهت بررسی و تصویب نهایی به مجلس ارائه شود. البته شاهد مقاومت‌هایی برای اجرای این لایحه هستیم؛ زیرا کسانی هستند که به حقوق شهروندی و اینکه شهر باید به دست خود مردم اداره شود، باور ندارند. اما در شرایط کنونی که نیاز به اصلاح ساختاری در مدیریت کشور بیش‌ازپیش احساس می‌شود، ضروری است دولت آقای روحانی با همکاری نمایندگان مجلس و شورا‌های شهری و جلب همکاری کارشناسان مرتبط، مشترکا بررسی و نهایی‌کردن این لایحه را پیگیری کنند.

آیا چنین ظرفیتی در لایه‌های مدیریت کشور برای اجرای این قانون در صورت تصویب وجود خواهد داشت؟
البته انتظار اینکه این قانون در یک دوره به‌طور کامل اجرا شود دور از واقع‌بینی ا‌ست. این قانون باید تصویب و یک برنامه زمان‌بندی‌شده و گام‌به‌گام برای اجرای آن پیش‌بینی شود. در بقیه کشورها هم یکباره این تحول به‌وجود نیامده و زمینه‌های اصلاح ساختار مدیریتی به‌تدریج فراهم شده است.

در این لایحه به مدیریت شهری به چه میزان قدرت داده شده؟ آیا نهادها و سازمان‌هایی که از قدرت‌شان کاسته می‌شود در برابر اجرای این قانون مقاومت نخواهند کرد؟
قطعا همین‌طور است. درواقع، هم نگاه کلان مدیریتی و هم بخشی از وزارتخانه‌ها تمایلی به کوچک‌شدن و کاهش اختیارات خود ندارند. به‌عنوان مثال سازمان‌های مربوط به آب، برق، مخابرات، امنیت شهر و... باید زیر نظر شورای شهر و شهرداری‌ها باشد. این کاری بوده که در همه دنیا تجربه شده و مورد عمل قرار گرفته است.

تهران امروز با چند چالش جدی مواجه است؛ چالش‌هایی همچون آلودگی هوا، ترافیک و... . برای‌ گذار از این چالش‌ها چه پیشنهادی به مدیران کلانشهرها دارید؟
ما باید ببینیم انسان‌هایی که در جامعه ما زندگی می‌کنند چه نیازهایی دارند و تمام تمرکز و نگاهمان را متوجه نیاز انسان کنیم. نگاه مدیریتی ما باید انسان‌محور باشد درحالی‌که نگاه مدیران ما خودرومحور بوده است. برای توسعه تصور می‌کردیم باید تسهیلات برای تولید خودرو و خودروی سواری فراهم کنیم و امروز متوجه شدیم که نگاه مدیریت ما باید انسان‌محور باشد اما چگونه می‌توانیم نگاه انسان‌محور در مدیریت شهری داشته باشیم؟ بعد از سال ۱۹۷۰ نه‌تنها در اروپا و آمریکا بلکه در کشورهای درحال‌توسعه به این نتیجه رسیده‌اند که برای رفع مشکل آلودگی هوا، تامین محیط سالم برای زندگی شهروندان و تامین تسهیلات لازم برای جابه‌جایی ایمن، راحت و اقتصادی آنان در سطح شهر فقط سه راه‌حل راهبردی وجود دارد؛ توسعه حمل‌و‌نقل عمومی، توسعه دوچرخه‌رانی و پیاده‌روی. پیاده‌روی برای سفرهای کوتاه، دوچرخه‌رانی برای سفرهای کوتاه و متوسط و حمل‌و‌نقل عمومی برای سفرهای متوسط و طولانی. این راهبردی بوده که در سطح جهانی مورد توجه قرار گرفته است. از سال ۱۹۷۰ بانک جهانی روی دو مدل از ترافیک خط قرمز کشیده؛ خودروی سواری و موتورسیکلت. درحالی‌که ما می‌بینیم در شهرهای ما ازجمله تهران این دو وسیله جابه‌جایی به‌صورت فاجعه‌آمیزی شهر را در سیطره خود دارند و بیش از ۸۰ درصد سفر‌ها را به خود اختصاص داده‌اند.

مدیران کشور ما چگونه می‌خواهند این نگاه خودرومحور را به نگاه انسان‌محور و نیازی که انسان دارد تبدیل کنند؟
باوجود تلاش‌هایی که برای توسعه مترو در شهر تهران انجام شده حدود ۱۰ درصد سفرهای شهری ما با مترو و حدود ۶۰ درصد از سفرهای ما با خودروی سواری است. این در حالی است که کشورهای تولیدکننده بهترین خودروهای سواری مانند آلمان و فرانسه – که افتخار دولت ما این است که آنها در تولید خودروی سواری ما سرمایه‌گذاری می‌کنند – خودشان مثلا پاریس بیش از ۴۰ درصد سفر‌ها با مترو و کمتر از ۲۰ درصد سفر‌ها با خودروی سواری جابه‌جا می‌شود و در حال عبور از خودروهای بنزینی به سمت خودروهای برقی هستند. پیامد وضعیت کنونی ترافیک شهر تهران و آلودگی ناشی از آن این واقعیت تلخ است که طبق آمار رسمی در سال ۴ هزار و ۶۰۰ نفر در اثر آلودگی هوا جان خود را از دست می‌دهند که این بیش از تلفاتی‌ است که در خیلی از سوانح به‌وجود می‌آید. برای اصلاح این روند همان‌گونه که قبلا اشاره شد باید مدیریت شهر‌ها به‌صورت قانونمند و واقعی در اختیار مردم قرار گیرد تا به‌تدریج نگاه انسان‌محور در مدیریت شهری تحقق پیدا کند.

شما به اداره انسان‌محور شهر اشاره کردید. عملیاتی‌شده چنین مفهومی چه می‌تواند باشد؟
این فرآیند در صد سال اخیر در کشورهای توسعه‌یافته کاملا طی شده و در کشور آلمان شاید بیش از ۶۰ یا ۷۰ سال است که نهادهای مدنی شکل گرفته و این نهادهای مدنی شهرداری‌ها را مجبور کرده‌اند که مثلا زیرساخت‌های دوچرخه‌رانی را فراهم کنند. همین نهادهای مدنی بودند که حزب سبزها که نگاه زیست‌محیطی داشت را در آلمان شکل دهند. حال شاهدیم آلمانی که خودش تولیدکننده بهترین خودروهای سواری است، به‌طور متوسط بیش از ۱۲‌ درصد حمل‌و‌نقل شهری با دوچرخه انجام می‌شود. برخی شهر‌های کشورهای اروپایی هستند که تا ۷۰ درصد سفرهایشان با دوچرخه انجام می‌شود. ما در اوایل دهه ۸۰، کتابی درباره دانش فنی توسعه دوچرخه‌سواری در شهرها تهیه کردیم که توسط سازمان حمل‌و‌نقل ترافیک شهرداری تهران چاپ شده است. در این کتاب عنوان شده که چه موانع فرهنگی سبب می‌شود دوچرخه به‌عنوان یک روش حمل‌و‌نقل سلامت و اقتصادی مورد توجه شهروندان قرار نگیرد؟ اگر مشکل فرهنگی وجود دارد مشکل فرهنگی را باید با گفت‌وگو حل کنیم، همان‌طور که خیلی از مسائل فرهنگی در جامعه حل شده است، با ضوابطی که با فرهنگ ما همخوانی داشته باشد مشکل فرهنگی دوچرخه‌سواری بانوان هم باید در شهرهای ما حل شود. تنها راهکار برای حل مشکلات موجود، بازگشت به خود مردم است؛ کار مردم را باید به مردم بسپاریم و لازمه این کار، اصلاح ساختار مدیریت شهرهاست و اصلاح ساختار مدیریت شهرها هم لازمه‌اش اصلاح مدیریت در دولت خواهد بود.

‌ اگر بخواهیم شهر یا کلانشهری را مثال بزنیم که از آن الگوگیری مشابه شهری مانند تهران با ۱۰ میلیون جمعیت باشد کدام شهر را می‌توان مثال زد و روند توسعه‌ای آنجا را برای تهران الگو قرار داد؟
به نظر من خیلی از شهرهای دنیا هستند که می‌توانند الگو باشند، اگر ما خودروهای فرانسوی را استفاده می‌کنیم باید پاریس را الگو بگیریم، شبکه متروی پاریس در حدی توسعه پیدا کرده که فاصله ایستگاه‌های مترو حداکثر ۳۰۰ متر است و شما به‌راحتی می‌توانید به مترو دسترسی داشته باشید. بیش از ۴۰‌ درصد سفرها در پاریس با مترو انجام می‌شود و باوجوداینکه مالکیت خودرو بالاست اما فقط حدود ۲۰ درصد سفرها با خودروی سواری انجام می‌شود. دوچرخه‌سواری مکانیزه و با استفاده از IT است. در لندن و برلین نیز همین‌طور است. در تمام شهرهای چین، مسیر دوچرخه وجود دارد. در همان چین که خودروهای سواری‌اش را به ما تحمیل می‌کند، خودش دوچرخه را به‌عنوان یک سیستم حمل‌ونقل استفاده می‌کند و در برخی شهرها ۴۰ درصد از سفرها با دوچرخه انجام می‌شود.

‌ فکر می‌کنید نجفی در شهرداری تهران چقدر موفق خواهد بود؟
نجفی با توجه به کارنامه ۱۲ سال مدیریت قبلی، با چالش‌های جدی روبه‌رو بوده است. موفقیت او بستگی به نگاه مدیریتی‌اش‌ دارد. آیا می‌خواهد در همان راستای ساختار مدیریت متمرکز و اقتدارگرای موجود عمل کند یا می‌خواهد زمینه را برای تحول ساختاری مدیریت شهر تهران فراهم کند. مردم هنوز شفافیت و نگاه جدیدی را در تحول مدیریت شهر تهران نمی‌بینند، شورای شهر «امید» هنوز نقشی در مدیریت شهری، سیاست‌گذاری و برنامه‌ها ندارد، شهرداری با مدیریت اقتدارگرا عمل می‌کند و به نوعی مدیریت از بالا صورت می‌گیرد، نجفی، خودش و کارشناسانش را عقل مطلق می‌داند و قصد دارد از طرف هشت میلیون مردم شهر تهران برنامه‌ریزی و عمل کند درحالی‌که مردم و شورای منتخب آنها عملا نقشی در این فرآیند ندارند. به همین دلایل او برای اینکه بتواند مشکلات را حل کند باید زمینه‌ای فراهم کند که اعتماد عمومی جلب شود. در شرایط کنونی، به مدیریت اقتدارگرای شهر تهران اعتماد عمومی وجود ندارد و اگر هم هست حسن‌نیت و نوعی امید بوده که این شورای شهر و مدیریت منتخب بتواند این فرآیند اصلاحی را در مدیریت شهری پیگیری کند اما هنوز باوجود اصلاحاتی که درباره ساماندهی وضع موجود صورت گرفته اما جهت‌گیری هنوز تقویت مدیریت اقتدارگرای گذشته شهری است و هیچ اقدامی تاکنون برای اصلاح ساختار مدیریت شهری که مردم در مدیریت شهری مشارکت واقعی داشته باشند صورت نگرفته است. خود من هم در نامه تبریکی که همان ابتدا به نجفی دادم دو نکته را مشفقانه توصیه کردم؛ اول اینکه به‌صورت کوتاه‌مدت وضع موجود را ساماندهی کند زیرا با وضع موجود نمی‌تواند اطلاعات شفافی از وضعیت موجود برای برنامه‌ریزی داشته باشد و دوم اینکه اجرای لایحه مدیریت شهری را پیگیری کند چون تا آن لایحه اجرایی نشود و به‌تدریج ساختار مدیریت شهری اصلاح نشود، زمینه جلب مشارکت و اعتماد مردم برای انجام پروژه‌ها فراهم نخواهد شد. امروز بیش از گذشته به توصیه‌هایی که خدمت‌شان دادم باور دارم و فکر می‌کنم نجفی و دولت آقای روحانی برای حل مشکلات به‌جز اصلاحی که در ساختار به‌وجود بیاورند راهی ندارند تا بتوانند اعتماد عمومی را بیش‌ازپیش جلب کنند و با کمک مردم و سپردن کار به دست مردم گره‌ها را به‌تدریج و گام‌به‌گام باز کنند و آن نگاه انسان‌محور در برنامه‌ها به‌تدریج محقق شود.

منبع: روزنامه وقایع اتفاقیه – 8 بهمن 96- (سعیده علیپور )