جايگاه شوراها در جامعه مردمسالار

جايگاه شوراها در جامعه مردمسالار

محمد توسلی

انتخابات سومين دوره شوراها در جريان است و قرار است مردم در 24 آذر ماه در سراسر كشور به پاي صندوق‌هاي رأي بروند واعضاي شوراهاي خويش در سطح روستاها و شهرها را انتخاب كنند. شوراها سنگ بناي دموكراسي و بستر تربيت كار جمعي و مشاركت عملي مردم در اداره امور روستاها، شهرها و كشور است. باتوجه به اهميت شوراها واكاوي فرايند تشكيل شوراها در دوران اخير به ويژه بعد از انقلاب اسلامي از نظر تا عمل ـ از آرمانها، اهداف و برنامه‌ها تا تجربه عملي دو دوره شوراهاي اخير ـ ضروري است. بجاست صاحبنظران براي آگاهي بيشتر مردم به ويژه در مقطع برگزاري انتخابات شوراها، به اين مهم بپردازند و جايگاه شوراها را در فرايند شكل گيري و تقويت نهادهاي مدني كه پيش‌نياز جامعه مردمسالار و اجراي برنامه‌هاي توسعه كشور است، براي مردم توضيح دهند و به ويژه موانع تاريخي پاسخ به اين نياز راهبردي كشور را ـ دست كم از انقلاب مشروطيت تاكنون ـ براي مردم بشكافند.

در اين يادداشت به ذكر سرفصل پاره‌اي از نكات مهم در اين مبحث مي‌پردازم :‌

1-  نياز راهبردي جامعه ايران به انتقال قدرت از حاكمان مستبد، خودكامه و اقتدارگرا به مردم از دوران انقلاب مشروطيت يكي از مطالبات اصلي مردم بوده است. در راستاي اين راهبرد، در انقلاب مشروطيت اين روند با تدوين قانون اساسي، محدود و مشروط كردن اختيارات قدرت مطلقه سلطنتي و تشكيل مجلس شوراي ملي و انجمن‌هاي بلديه آغاز شده است. مجلس اول "قانون بلديه" اولين قانون شهرداري‌ها را تصويب كرد. در اين قانون تشكيل انجمن بلديه (انجمن شهر) با اختيارات گسترده پيش‌بيني شده بود و مردم با رأي مستقيم خود اعضاي آن را انتخاب مي‌كردند. به دليل آشنا نبودن اعضاي انجمنهاي بلديه به وظائف خود و عدم حمايت و يا كارشكني نهادهاي اقتدارگرا، در عمل انجمنهاي بلديه در اين دوره با مشكلات زيادي روبرو شدند.

در دوران استبداد رضاخان تا نهضت ملي (1330) قانون شهرداريها به نحوي تدوين مي‌شد كه انجمنهاي شهر در اختيار قدرت باشد.‌ در بخشي از اين دوره ـ به‌عنوان نمونه ـ انتخاب اعضاي انجمن شهر تهران دو مرحله‌اي صورت مي‌گرفت. ابتدا مردم 75 نفر را انتخاب مي‌كردند و سپس وزارت داخله (وزارت كشور) 11 نفر را از بين آنها گزينش مي‌كرد.

در دوره نهضت ملي ايران، شادروان دكتر مصدق در كنار برنامه ملي شدن صنعت نفت و تأمين استقلال اقتصادي و سياسي كشور، برنامه اصلاح قانون انتخابات و شهرداريها و تشكيل انجمنهاي شهر مردمي را در دستور كار خود داشت تا بسترهاي عملي براي حاكميت مردم بر سرنوشت خويش از طريق برگزاري انتخابات آزاد و سالم و مشاركت عملي مردم در اداره شهرها و كشور فراهم شود. اگرچه اين برنامه‌ها در دوران كوتاه 28 ماهه دولت دكتر مصدق نهادينه نشد اما رشد و آگاهي مردم، چراغ راه تقويت و تداوم مطالبات مردم در مبارزات دهه‌هاي بعد گرديد.

در دوره بعد از كودتاي 28 مرداد سال 1332 تا پيروزي انقلاب سال 1357 قوانين مربوط به شهرداريها و انجمن شهر به دفعات تجديدنظر شد. در اين دوره انتخاب اعضاي انجمنهاي شهر ظاهراً توسط مردم مستقيماً انتخاب مي‌شدند، اما بطور كلي انجمنهاي شهر در اختيار قدرت استبداد سلطنتي بودند و انتخاب شهرداران شهرهاي بالاي 100 هزار نفر عملاً به تأييد و فرمان همايوني! نياز داشت.

2-  در جريان پيروزي انقلاب اسلامي در سال 1357 و پس از آن، مطالبات تاريخي مردم در شعارهاي انقلاب و سخنان رهبر فقيد انقلاب در پاريس و پيش‌نويس اولين قانون اساسي كه توسط دولت موقت تدوين و به تأييد شوراي انقلاب و رهبر فقيد انقلاب رسيد تبلور داشت و بر اين اساس اكثريت قاطع مردم (حدود 98 درصد) در 12 فروردين سال 1358 به جمهوري اسلامي رأي مثبت دادند. براين پايه، محور اصلي پيمان مردم و حاكمان در رفراندم جمهوري اسلامي نگاه و قرائت مردم سالارانه از اسلام و قرآن و تأكيد بر ركن جمهوريت نظام بود. تجربه حضور فرهنگ استبدادي و حاكميت اقتدارگرا بعد از انقلاب مشروطيت كه هرگز نمي‌خواست مردم نقش واقعي در قدرت و مشاركت در اداره امور كشور داشته باشند موجب گرديد تا آگاهاني مانند مهندس بازرگان كه نگران قرائت غيرمردمسالارانه از اسلام و قرآن بودند در رفراندم جمهوري اسلامي پيشنهاد " جمهوري دموكراتيك اسلامي " را داشتند كه
رهبر فقيد انقلاب با آن موافقت نكردند. امروز كه شاهد تلاش همه‌جانبه جرياني براي نفي ركن "جمهوريت" نظام هستيم درستي آن نگراني، تصديق مي‌شود.

3-  در دولت موقت انقلاب، مديريت شهرداري تهران زمينه سازي براي اجرائي كردن اين مطالبات تاريخي مردم را با اولويت در دستور كار قرار داد و از اسفندماه سال 57 مطالعات مربوط به تشكيل شوراها در زمينه‌هاي تجربي و عملي و هم در زمينه‌هاي مطالعاتي در شهرداري تهران آغاز شد.

در كوتاه مدت، شوراي همكاري و ارتباط با مردم در مناطق 12 گانه آنروز شهر تهران باعضويت معتمدين محلي و افراد داوطلب ـ ازجمله برخي از ايرانيان خارج از كشور كه با پيروزي انقلاب كار و تحصيل خود را رها كرده بودند و براي خدمت به ايران آمده بودند ـ تشكيل شد، كه نقش مهمي در همكاري با مديريت بحران شهر تهران بعد از انقلاب و اجراي برنامه‌ها و پروژه‌هاي خدماتي شهر داشتند.

براي مطالعات شوراها، واحد تحقيقاتي و مطالعاتي زير نظر شهردار تهران و با همكاري چند مشاور در شهرداري تهران ايجاد شد، تا به لحاظ قانوني و پيش‌نيازهاي اجرائي تشكيل شوراها مطالعات لازم را انجام دهند. در زير به فهرست اقدامات مهمي كه با همكاري وزارت كشور در دولت موقت انجام شده است اشاره مي‌شود :

٭    در ارديبهشت سال 58 اولين انتخابات رسمي شوراها زيرنظر وزارت كشور در 15گود جنوب تهران برگزار شد و با همكاري شوراي اسكان گودنشينان كه توسط افراد داوطلب تشكيل شده بود و با مشاركت بسيار مؤثر نمايندگان خود آنان در شوراي گودها ، انتقال زاغه‌نشينان به محلهاي ديگر انجام شد و به تدريج گودهاي جنوب تهران بصورت بوستانهاي شهر تهران درآمد ـ در اين تجربه نقش همكاري شهروندان ـ‌ حتي از لايه‌هاي پايين فرهنگي جامعه كه در گودها ساكن بودند ـ در مديريت شهري نشان داده شد.

٭    در ارديبهشت ماه 1358 مرحوم آيت اله طالقاني نيز بر تشكيل شوراها تأكيد داشتند و اجراي آنرا مصرانه پيگيري كردند و تا آخرين روزهاي حيات خود در خطبه نمازجمعه 17 شهريور در بهشت‌زهرا دغدغه خود را براي تشكيل شوراها و سپردن كار مردم به مردم ابراز داشتند.

٭    در تيرماه 1358 قانون تشكيل شوراهاي محلي در 17 ماده به تصويب شوراي انقلاب رسيد.

٭    در اول مهرماه 1358 قانون انتخابات شوراهاي شهر به تصويب شوراي انقلاب اسلامي رسيد. اين قانون براساس مطالعات و همكاري مشترك شهرداري تهران و وزارت كشور تهيه و پس از تأييد دولت موقت تسليم شوراي انقلاب شده بود. قانون مصوب تيرماه كان لم يكن تلقي گرديد.

٭    در اجراي ماده 42 قانون مصوب انتخابات شوراهاي شهر، آيين‌نامه وظايف و اختيارات شوراهاي شهر در كميسيوني مركب از نمايندگان شهرداري تهران، وزارت كشور، سازمان برنامه و بودجه و وزير مشاور در امور اجرائي نخست وزير دولت موقت، در چهار فصل و 22 ماده تدوين گرديد. در اين آيين‌نامه كليه امور شهري جز امور قضايي و امور مربوط به ارتش زيرنظر شوراي شهر قرار گرفت. همچنين براساس اين آيين‌نامه شهردار به عنوان رئيس امور اجرائي شهر عمل مي‌نمايد و شوراي شهر از طريق وي بر كار ساير سازمان‌هاي تحت‌نظر اعمال نظارت مي‌كند.

٭    در اجراي مفاد ماده 45 قانون انتخابات شوراهاي شهر كه مقرر مي‌دارد در شهرهاي بزرگ تهران، اصفهان، شيراز، تبريز، مشهد و اهواز كه شوراي آنها شعب متعدد دارد آيين‌نامه تكميلي براي شوراهاي محلي و منطقه تهيه گردد، آيين‌نامه‌اي در چهار فصل و 21 ماده تهيه و تدوين گرديد. براساس اين آيين‌نامه نحوه برگزاري انتخابات شوراهاي محله، منطقه و شهر و حدود وظايف و اختيارات شوراها و شهردار و تنظيم مناسبات مديريت شهرهاي بزرگ با دستگاههاي اجرائي مشخص شده است.

٭    در اجراي اين آيين‌نامه و براساس مطالعات كارشناسي كه صورت گرفت، شهر تهران به 341 محله و 20منطقه جديد تنظيم شد و ساختار شهرداري تهران از 12 منطقه موجود به 20 منطقه جديد متحول شد و انتظار مي‌رفت مديريت واحد شهري براساس قانون و اين آيين‌نامه در شهرهاي بزرگ كشور پياده شود.

٭    پس از تصويب قانون شوراها در تيرماه، شوراي شهر سنندج تشكيل شد و در مرداد ماه در چند شهر ازجمله اصفهان بطور خودجوش با حمايت استانداري شكل گرفت. و بعداز تصويب قانون شوراها در مهرماه انتخابات رسمي شوراها در چند شهر ازجمله قزوين، مهاباد، رشت، گرگان و ... برگزار شد اما بعلت عدم اطلاع‌رساني و حمايت مسئولان وقت كشور پس از مدتي عملاً‌ منحل شدند.

 4-  در قانون اساسي جمهوري اسلامي نيز شوراها در اصول ششم و هفتم و همچنين در اصول يكصدم تا يكصد و ششم فصل هفتم آن جايگاه ويژه‌اي دارد. در اصول ششم و هفتم، اداره امور كشور به اتكاء آراء عمومي تصريح شده ونهاد شوراها در عرض نهادهاي انتخابي مجلس و رئيس جمهور موردتأكيد قرار گرفته و شوراها از اركان تصميم‌گيري و اداره امور يعني بخشي از قدرت معرفي شده است.

حدود وظايف شوراها در اصل يكصدم تعيين شده است. "برنامه‌هاي اجتماعي، اقتصادي، فرهنگي، عمراني، بهداشتي، آموزشي و ساير امور رفاهي " گستره وظايف شوراها در اين اصل تصريح شده است. بديهي است در قبال اين وظائف شوراها بايستي اختيارات متناسب داشته باشند تا بتوانند در جايگاه طبيعي خود قرار گيرند.

در ساير اصول قانون اساسي انسجام حضور مردم در اداره كشور در سطح روستاها، شهرها، استان‌ها و ملي (مجلس شوراي اسلامي) ازجمله اصل 56قانون اساسي براي تضمين حاكميت ملي ديده شده است.

5-  در مجلس اول، "قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي كشور" در آذرماه 1361 در 53 ماده به تصويب رسيد. اين قانون كه با نظر اقتدارگران تهيه شده بود با قانون مصوب مهرماه شوراي انقلاب كه تأكيد بر اختيار بيشتر شوراها داشت كاملاً متفاوت بود. بين سالهاي 61 تا 75 قانون مزبور چندبار بين دولت و مجلس رفت و برگشت كرد و هر بار از اختيارات شوراها كاسته مي‌شد و سرانجام در خردادماه سال 75 با كاهش چشمگير اختيارات شوراها و عدم انسجام آن به تصويب مجلس پنجم رسيد. در سال 1377 سرانجام دولت اصلاحات، از تلاش براي اصلاح قانون شوراها در دوره مجلس پنجم صرفنظر كرد و انتخابات شوراها را بعد از قريب 20 سال تأخير در سراسر كشور برگزار كرد و گام بلندي در راستاي مطالبات تاريخي مردم و بسترسازي براي مشاركت مردم در اداره امور شهرها برداشت.

6-  اگرچه شرايط سياسي كشور و 8 سال جنگ تحميلي همواره دلائل توجيهي مسئولان وقت براي تعويق اجراي اصول قانون اساسي و قانون مصوب شوراها بوده است، اما حضور مؤثر نوعي ديدگاه اقتدارگرايانه در مديريت كشور كه تمايلي به تفويض قدرت و جلب مشاركت واقعي مردم در اداره كشور را نداشته‌اند موجب اين تأخير و عدم اجراي اصول قانون اساسي مربوط به شوراها و ساير حقوق اساسي ملت و قانون‌هاي مصوب مجلس بوده است.

7-  عملكرد شوراهاي اول و دوم به رغم مسائل و مشكلات و موانعي كه بر سر راه كار شوراها وجود داشته است بايستي مفيد و مؤثر ارزيابي شود. ازجمله مسائل و موانع مي‌توان به توانائي و خصوصيات افراد منتخب و نقايص و عدم انسجام قانون شوراها و نداشتن اختيارات لازم و عدم همكاري مورد نياز از سوي نهادهاي دولتي و مردم اشاره داشت. در هر دوره حدود 150هزار نفر در سطح كشور در بستر شوراها با كار جمعي، ارتباط با مردم و پاسخگويي به نيازهاي مستمر مردم و بطور خلاصه كار شوراها، تربيت مي‌شوند و تجربه سياست‌ورزي و مشاركت اجتماعي و كار جمعي مي‌اندوزند. اين روند زمينه‌سازي براي تقويت پايين‌ترين هرم قدرت در فرايند دموكراسي است.

8-  زمينه‌هاي فرهنگ استبدادي در جامعه ما، اين روحيه و انتظار را پديد آورده است كه تحولات اجتماعي را كه بطور طبيعي نياز به تدبير و زمان دارد را "زود" طالب هستيم و انتظار داريم اصلاحات با "زور" يك‌شبه تحقق يابد. در ساير كشورها تحقق آزادي و دموكراسي در طول دهه‌هاي متمادي صورت گرفته و شوراها و مشاركت نهادينه مردم در اداره شهرها و كشورها در طول سالها تلاش و پيگيري مستمر مردم، به تدريج در جايگاه طبيعي خود قرار گرفته است. برخي از شوراها در كشورهاي توسعه يافته سابقه 200 ساله دارند. بنابراين در كشوري كه سابقه فرهنگ استبدادي و اقتدارگرايانه دارد و تجربه تاريخ صدساله نشان مي‌دهد كه نيروهاي اقتدارگرا براي حفظ جايگاه خويش مانع اصلي تفويض اختيار به مردم براي اداره امورشان هستند اين روند بطور طبيعي كند و زمان بر است و نياز به صبوري و ايستادگي و مشاركت بيشتر مردم دارد.

9-  در انتخابات شوراهاي دوم باتوجه به زمينه‌هاي اجتماعي كه در بالا اشاره شد مردم به ويژه در شهرهاي بزرگ مشاركت بسيار كمرنگي داشتند، بطوريكه در شهر تهران با مشاركت حدود 11 درصد واجدين شرايط اعضاي شورا با برخورداري از 5/2 درصد آراء مردم مسئوليت شوراي شهر را پذيرا شدند. تجربه تحولات سياسي كشور در چهار سال اخير نشان مي‌دهد كه مردم با عدم حضور خود در انتخابات شوراها، در جهت مصالح خود عمل نكردند و عملاً‌ امكانات و تسهيلات گسترده شهر تهران در اختيار گروه ناشناخته‌اي با حمايت نهادهاي سازمان يافته قرار گرفت. با در اختيار گرفتن مجلس هفتم و دولت نهم توسط اقتدارگرايان ديدگاه يكدست بر سرنوشت ملت و مملكت حاكم شد و منافع ملي در معرض مخاطرات جدي قرار گرفت.

10- مواضع، اظهارات و عملكرد رئيس‌جمهور و همكاران دولت نهم آشكارا نشان مي‌دهد كه آنان به آزادي‌ها و حقوق اساسي ملت كه در قانون اساسي تصريح شده باور ندارند و با بستن فضاي سياسي كشور و ايجاد محدوديت آشكار در رسانه‌ها ارتباط بين نخبگان و پاسداران واقعي آرمانهاي اوليه انقلاب را با بدنه جامعه قطع كرده‌اند تا با برگزاري انتخابات نمايشي، شوراها را نيز عملاً در اختيار دولت اقتدارگرا قرار دهند. پيامد طبيعي اين روند، انحراف اساسي در اجراي قانون اساسي و آرمانهاي تاريخي مردم خواهد بود.

در چنين شرايطي مشاركت احزاب، گروههاي سياسي و آحاد مردم در انتخابات شوراها براي تأمين و پاسداري از آزادي و سلامت انتخابات و حفاظت از آراي واقعي مردم اهميت حياتي دارد تا حتي‌المقدور افراد شايسته و كارآمد بتوانند در شوراها حضور پيدا كنند و بستر لازم براي تقويت كار شورائي و مشاركت واقعي مردم در اداره كشور فراهم شود. حضور شوراهاي مقتدر، كارآمد و مستقل مي‌تواند گامي در راستاي تقويت فرايند دموكراسي باشد و راه را براي مطالبه اصلاح قانون شوراها و اجراي مديريت واحد شهري كه پيش‌نياز ارتقاء كيفيت خدمات شهري و زندگي سالم در شهرها و كاهش هزينه‌هاي زندگي است، هموار سازد.